1. Introducción
Los money doctors, famosos en la primera mitad del siglo XX, eran especialistas en finanzas, generalmente representantes de instituciones financieras privadas internacionales. Estas instituciones los enviaban a países periféricos con potencial para convertirse en prestatarios, con el objetivo de evaluar su situación financiera, elaborar diagnósticos sobre sus principales problemas económicos y recomendar políticas y reformas institucionales. En la década de 1920, en el contexto más amplio del retorno al patrón oro en Europa y Estados UnidosFootnote 1, una de estas recomendaciones era precisamente la creación de un banco central. Por esta razón, el movimiento para la creación de estas instituciones suele estar vinculado a la actuación de estos especialistas, quienes facilitaban dicha creación mediante la prestación de asistencia técnica y la garantía de un apoyo externo necesario para proporcionar capital y superar las resistencias políticas internas.Footnote 2
El caso de los países andinos es emblemático y, al reflexionar sobre la creación de los bancos centrales en estos países, es inevitable la asociación con la figura de Edwin Walter Kemmerer. Sin embargo, como señala el libro clásico de Paul Drake (Reference Drake1989), no se debe subestimar el conocimiento acumulado sobre la moneda, el crédito y la creación de bancos de emisión en países periféricos antes de las visitas de los money doctors. Para el autor, a pesar de las sugerencias innovadoras en el campo de las finanzas, el papel principal de Kemmerer fue ayudar a las élites locales a pulir y legitimar propuestas ya previstas y defendidas internamente en países que ya habían preparado el terreno para la creación de un banco central antes de las misiones.
Considerando la creación tardía del banco central brasileño en comparación con otros países de América LatinaFootnote 3 y el momento de la primera misión de un money doctor en Brasil en 1924, liderada por Edwin Montagu,Footnote 4 este artículo aborda las experiencias y el debate interno sobre la creación de un banco central antes de esa misión originaria. El objetivo es demostrar que, en ese período anterior, ya existía en Brasil extenso debate sobre el tema, habiéndose presentado diversas propuestas para la creación de una autoridad monetaria en el país, y hubo diversas experiencias con bancos de emisión desde el siglo XIX. El Banco do Brasil ha sido un protagonista de esa historia.Footnote 5
El libro más completo sobre la experiencia brasileña con bancos de emisión es, posiblemente, Bancos de emissão no Brasil, publicado en 1923, de Antônio Carlos Ribeiro de Andrada,Footnote 6 quien fuera participante activo en el debate monetario y bancario de la década de 1920. La actuación de Andrada en el parlamento y su obra son, en sí mismas, expresiones del debate brasileño sobre moneda y bancos en ese período. Este debate fue abordado, desde el punto de vista del pensamiento económico, por Gremaud (Reference Gremaud1997), cuya tesis dedica una sección específica a la cuestión del banco central en la que trata, básicamente, de la propuesta de Homero Batista sobre la creación de un banco central y de la crítica que le hace Andrada. Gremaud observa, en el debate de la década de 1920, una pérdida de vigor en la defensa de la convertibilidad exclusiva en metal y una mayor apertura hacia la discusión sobre la creación de un gran banco emisor capaz de ofrecer mayor elasticidad a la circulación monetaria y atender las necesidades de crédito de la economía brasileña en ese momento.
Las experiencias institucionales de la primera mitad de la década de 1920 fueron analizadas en profundidad por Paulo Neuhaus (Reference Neuhaus1975) en el segundo capítulo de su História monetária do Brasil, donde el autor describe lo que consideró el auge y el declive de la doctrina del crédito legítimo en el país.Footnote 7 Más recientemente, Chavantes (Reference Chavantes2004) estudió las reformas del sector bancario en ese períodoFootnote 8 para argumentar que la regulación estatal ayudó a consolidar y fortalecer el sistema bancario nacional, mientras que Centurião (Reference Centurião2019, Reference Centurião2025) se centró en el debate en la prensa y el Senado sobre la reforma de 1923. Esta reforma otorgó al Banco do Brasil el monopolio emisor, constituyéndose, según la autora, en una especie de ensayo de banco central adaptado a las circunstancias brasileñas.
De una forma u otra, esta bibliografía muestra cómo se abordó la cuestión del banco central en Brasil antes de la llegada de Montagu. No obstante, hemos realizado una síntesis propia de las experiencias y discusiones de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, con la intención de resaltar que ya existía en Brasil debates y experiencias sobre cuestiones monetarias y bancarias en el período anterior a los primeros money doctors. De manera general, el debate monetario buscaba una solución que pudiera equilibrar el objetivo de la estabilidad cambiaria con la necesidad de ofrecer moneda y crédito para atender las necesidades de la economía. Esta discusión llevó al debate sobre los bancos emisores y la creación de un banco central en el país.
En el caso de los bancos emisores, se debatía sobre la unidad o pluralidad emisora, la emisión estatal o privada, el respaldo metálico integral, el respaldo metálico combinado con títulos o la ausencia de respaldo. En el caso de las propuestas de banco central del siglo XX, para allá de la cuestion del respaldo metálico o en títulos, discutiase la creación de una instituición nueva o la transformación del Banco do Brasil en banco central y, en cuanto a los objetivos, la estabilidad monetaria o el estímulo del crecimiento económico. Estos aspectos también eran comunes en la discusión sobre el tema dentro de otros países (Saes, Reference Saes1986, p.21; Gremaud, Reference Gremaud1997, p.123; Singleton, Reference Singleton2011, p.57). Tratar el caso brasileño conlleva cierta originalidad y puede despertar interés porque se puede decir que los debates y las experiencias presentados en este artículo estuvieron en el inicio de un largo recorrido hasta la creación del banco central brasileño en 1964, mucho tiempo después que en otros países latinoamericanos, con excepción de Uruguay.Footnote 9
Dado que el banco central brasileño fue creado tardíamente, podría ser legítimo pensar que no se estableció anteriormente por falta de experiencia, ideas o propuestas sobre su creación. Además, sería posible asociar las ideas y propuestas relacionadas con la creación de un banco central en el país estrictamente con las orientaciones derivadas de las misiones Montagu y Niemeyer.Footnote 10 Pretendemos demostrar que este no es el caso y que, en Brasil, además de las experiencias previas con bancos de emisión, hubo propuestas concretas para la creación de un banco central, como la presentada por Homero Batista en 1917. También se registraron debates sobre esta propuesta en el parlamento, con avances y retrocesos que culminaron, en 1920, con la creación de la Carteira de Redesconto del Banco do Brasil (Cared) y, finalmente, con el arreglo institucional de 1923. Este último dotó al Banco do Brasil, aunque por un período corto,Footnote 11 de las principales funciones de un banco central moderno: monopolio emisor, banco del gobierno, banco de cambio y banco de los bancos.
Para sintetizar este conjunto de experiencias e ideas, utilizamos como fuentes primarias los informes del Banco do Brasil de 1915 a 1917 y los informes del Ministerio de Hacienda de 1919 a 1921; además del libro de Calógeras (escrito en 1910 y publicado en 1960) y el de Andrada (Reference Andrada1923). El artículo está organizado en tres secciones: la primera aborda, de manera sucinta, las experiencias con bancos de emisión desde finales del siglo XIX hasta 1914. La segunda analiza la propuesta de creación de un banco central presentada por Homero Batista en 1917 y sus repercusiones. Finalmente, la tercera sección examina la creación de la Cared y el monopolio emisor en el Banco do Brasil como desarrollos derivados de la propuesta de 1917. En las consideraciones finales, destacamos la existencia de un debate y de propuestas sobre la creación de un banco central en Brasil antes de la llegada de los money doctors.
2. Antecedentes (1888-1914)
Ante las experiencias emisoras del primer e del segundo Banco do Brasil (1808–1829 y 1853–1866, respectivamente), la percepción de que los bancos emisores se convertirían inexorablemente en fábricas de papel moneda inconvertible en metal bloqueó el debate sobre el tema hasta prácticamente el final del Imperio. La cuestión de los bancos de emisión volvió a surgir solo en 1887. La favorable situación fiscal y externa (Tablas 1 y 2), con el tipo de cambio encaminándose hacia la paridad legal,Footnote 12 sumada a la experiencia bancaria de los Estados Unidos tras la guerra civil,Footnote 13 creó un entorno propicio para una propuesta de reforma bancaria en Brasil que incluía la creación de bancos de emisión como una solución al problema de la escasez de numerario derivado de la inelasticidad de la oferta monetaria (Andrada, Reference Andrada1923, p. 169).
Sector externo: balanza comercial y tipo de cambio implícito, 1885–1889
Tabla 1 Long description
The table reports annual exports, imports, and the resulting trade balance (all in contos), plus an implicit exchange rate in mil-réis per British pound, for 1885–1889. Exports range from 191,394 contos (1886, the lowest) to 263,519 (1887, the highest), while imports range from 178,431 (1885, the lowest) to 217,800 (1889, the highest). The trade balance is positive in 1885 (+47,839), 1887 (+56,315, the largest surplus), 1888 (+18,917), and 1889 (+41,295), but turns negative in 1886 (−10,132), when imports exceed exports. After the 1886 dip, exports rebound strongly in 1887 and remain above imports through 1889. The implicit exchange rate peaks in 1886 at 12.918 and then declines each year to 9.075 in 1889. Because the exchange rate is labeled “implicit,” its construction is not specified here, so comparisons should be interpreted cautiously.
Fuente: IBGE (1990), p.569.
Situación fiscal: ingresos y gastos realizados, y saldo fiscal, 1885–1889
Tabla 2 Long description
The table reports government revenues collected, expenditures executed, and the resulting fiscal balance, all in thousand contos, for five consecutive years from 1885 to 1889. Revenues range from 121.974 to 218.763, while expenditures range from 147.451 to 227.045. Deficits occur in four years: −36.522, −26.740, −8.282, and −25.325; the only surplus is 3.275 when spending (147.451) is slightly below revenue (150.726). The largest revenue and spending both occur in the same year (218.763 revenue and 227.045 spending), producing a relatively small deficit of −8.282 compared with other deficit years. The biggest deficit is −36.522, where spending (158.496) exceeds revenue (121.974) by the widest margin. Overall, there is no steady upward or downward trend in revenues or expenditures across the period, and the balance fluctuates between moderate deficits and one small surplus.
Fuente: IBGE (1990), p.616
La propuesta fue aprobada en noviembre de 1888,Footnote 14 estableciendo bancos de emisión con respaldo en bonos del gobierno y oro, hasta un límite de 200 mil contos. Sin embargo, ningún banco emitió bajo la nueva ley (Schulz, Reference Schulz1996, p. 70–71). A principios de 1889, debido a la presión de los hacendados del Vale do Paraíba fluminense en busca de crédito (Schulz, Reference Schulz1996, p. 71),Footnote 15 el gobierno consideró que, con el tipo de cambio por encima de la paridad en ese momento, era una oportunidad para intentar la conversión en metal. De esa manera, extinguió la emisión respaldada en papel y permitió la emisión convertible en oro hasta el triple del capital del banco emisor, sin establecer un límite para dicho capital.Footnote 16 Para viabilizar la emisión, el ministro de Hacienda, el vizconde de Ouro Preto, llegó a un acuerdo con el conde de Figueiredo para convertir su Banco Internacional en el Banco Nacional do Brasil,Footnote 17 que tendría de facto el monopolio emisorFootnote 18 y la obligación de rescatar, en un plazo de cinco años, el papel moneda inconvertible en circulación (Schulz, Reference Schulz1996, p. 81; Franco, Reference Franco2018, p. 299). Sin embargo, la caída del Imperio interrumpió el plan de Ouro Preto.Footnote 19
La república fue proclamada el 15 de noviembre de 1889 y el gobierno, bajo el liderazgo de Rui Barbosa, entonces ministro de Hacienda, emprendió uma nueva reforma bancaria em sustituición a la reforma bancaria del imperio.Footnote 20 En un primer momento, la reforma dividió el país en tres zonas de emisión, y los bancos de cada zona podían emitir hasta el triple del valor de los bonos de la deuda pública que tenían depositados en el Tesoro. Como parte de la reforma, el gobierno aprobó los estatutos del Banco dos Estados Unidos do Brasil, liderado por el consejero Mayrink.Footnote 21 Así, la zona central, la más importante, contaría con tres bancos emisores: el Banco Nacional do Brasil y el Banco do Brasil,Footnote 22 heredados del imperio, y el banco de Mayrink, fundado en la república. Según Schulz (Reference Schulz1996, p. 83), Mayrink habría influido en Rui Barbosa para adoptar el modelo de los Estados Unidos y establecer en el país bancos emisores respaldados por bonos de la deuda pública.
Sin embargo, el 7 de diciembre de 1890, según el mismo Schulz (Reference Schulz1996, p. 89), bajo la influencia de Figueiredo y Mayrink, la fusión del Banco Nacional do Brasil con el Banco dos Estados Unidos do Brasil dio origen al Banco da República dos Estados Unidos do Brasil,Footnote 23 lo que modificó el espíritu de la pluralidad emisora incorporado en la reforma de enero de ese mismo año. El decreto de diciembre, que modificó la reforma, incorporaba ahora el espíritu del monopolio emisor en el Banco da República dos Estados Unidos do Brasil. Este debía absorber gradualmente las emisiones de los demás bancos y sustituir las notas del Tesoro en circulación por su propia emisión, basada en el triple del valor en oro depositado en el Tesoro. En síntesis, según la evaluación de Calógeras (Calógeras, (1960) [Reference Calógeras1910], p. 223–224), la idea era que el Banco da República dos Estados Unidos do Brasil asumiera la condición de banco central y coordinara la emisión de establecimientos satélites, con circulación limitada, subordinados a él.
Ante este cambio, Franco (Reference Franco2018, p. 300) sintetiza la reforma de 1890 afirmando que, además de controvertida, fue una mezcla de centralización y pluralidad emisora, influenciada por la experiencia de los Estados Unidos. Según el propio Rui Barbosa (apud Franco, Reference Franco2018, p.302), “la reforma monetaria [de 1890] avanzó de forma a veces tumultuosa, pero raramente contradictoria, hacia la creación de un banco central”. Sin duda, hubo un cambio de espíritu, motivado en gran medida por la necesidad de corregir tres efectos combinados y derivados de la reforma original: el significativo aumento de las emisiones, el intenso movimiento especulativo en la bolsa de valores de Río de JaneiroFootnote 24 y la acelerada depreciación cambiaria (Tabla 3). No obstante, hasta que el Banco da República dos Estados Unidos do Brasil finalmente absorbiera la emisión de otros bancos, se mantendría el régimen de pluralidad emisora. Mientras tanto, el tipo de cambio continuó depreciándose, al igual que se mantuvo la especulación bursátil.
Emisión en circulación, negociaciones en la Bolsa de Valores de Río de Janeiro y tipo de cambio implícito, 1887–1892
Tabla 3 Long description
The table reports annual figures for 1887–1892: currency in circulation (thousand contos), the number of transactions on the Rio de Janeiro stock exchange, and an implicit exchange rate (thousand mil-réis per pound). Currency in circulation stays near 203–207 in 1887–1889, then rises to 298.5 in 1890, 511.5 in 1891, and 561.2 in 1892. Trading frequency increases each year from 995 (1887) to 1,252 (1888), 2,310 (1889), 4,587 (1890), and peaks at 6,670 (1891) before dropping to 3,415 (1892). The implicit exchange rate declines from 10.696 (1887) to 9.505 (1888) and 9.075 (1889), then climbs to 10.638 (1890), 16.182 (1891), and 20.040 (1892). Overall, the period combines rapid monetary expansion and a sharp rise in the exchange-rate measure, alongside a boom-and-bust pattern in trading activity. The figures are annual aggregates and do not indicate causality among the three series.
Fuente: IBGE (1990), p.545; p.569; Levy (Reference Levy1977), p.172.
En deciembre de 1892 hubo una nueva fusión de bancos,Footnote 25 esta vez entre el Banco da República dos Estados Unidos do Brasil y el Banco do Brasil, para formar el Banco da República do Brasil. Con la fusión, el gobierno buscó restringir la emisión y, al mismo tiempo, mitigar su efecto negativo sobre el comercio y la industria. Ante la fragilidad de los bancos fusionados y, sobre todo, el inicio de la revolución federalista en 1893,Footnote 26 los objetivos del decreto no se cumplieron. Las emisiones bancarias se detuvieron a partir de 1892; en contraparte, las emisiones del Tesoro aumentaron debido al conflicto y, según Calógeras (Calógeras, (1960) [Reference Calógeras1910], p.270), el país se quedó sin política monetaria hasta 1894.
Dos años más tarde, el panorama monetario aún mostraba la estabilización de la emisión bancaria y el aumento de la emisión del Tesoro. El gobierno puso fin definitivamente a las emisiones de los bancos, transfiriendo al Tesoro el monopolio de emisión y la tarea de retirar de circulación el papel moneda,Footnote 27 incluidas las notas bancarias, que pasaron a ser responsabilidad del propio Tesoro y debían ser sustituidas por sus propios billetes (Calógeras, (1960) [Reference Calógeras1910], p.304). Sin embargo, el Tesoro dejó de emitir en 1898 con el funding loan Footnote 28 (Tabla 4).
Emisión y tipo de cambio implícito, 1893–1900
Tabla 4 Long description
The table reports annual currency issuance (thousand contos) split between the Treasury and banks, plus the implied exchange rate in thousand-réis per pound, for 1893–1900. Total issuance increases from 631.8 in 1893 to 712.4 in 1894, dips to 678.1 in 1895, returns to 712.4 in 1896, then jumps to 755.0 in 1897 and peaks at 780.0 in 1898 before easing to 733.7 in 1899 and 699.6 in 1900. In 1893–1896 both Treasury and banks contribute (Treasury 285.7–371.7; banks about 340–346), but from 1897 onward the bank column is shown as a dash and totals equal Treasury values. The implied exchange rate rises steadily from 20.834 (1893) to 26.667 (1896), reaches its highest level at 33.670 (1898), then declines to 32.573 (1899) and 25.641 (1900). The peak exchange rate coincides with the highest total issuance in 1898, but the relationship is not consistent afterward as both measures fall by 1900. Dashes in the bank series likely indicate missing or non-applicable values, so comparisons of Treasury versus banks are only supported for 1893–1896.
Fuente: IBGE (1990), p.545; 569.
Elegido presidente en 1902, el presidente Rodrigues Alves retomó la “idea de una ‘reorganización permanente del Banco da República’, como una entidad estatal capaz de realizar algunas funciones de un banco central” (Franco, Reference Franco2018, p.304). Para completar el proceso que llevó al fin de las emisiones bancarias, el Banco da República do Brasil fue liquidado en 1905, dando origen a un nuevo Banco do BrasilFootnote 29 (Schulz, Reference Schulz1996, p.134). Neuhaus (Reference Neuhaus1975, p.25) afirma que este banco operó como un canal transmisor de la política monetaria y del crédito, asumiendo funciones de banco central. Para Levy (1972 apud Chavantes, Reference Chavantes2004, p.21), además de estas políticas, el banco también actuaba en el ámbito cambiario; sin embargo, aún no se le consideraba un banco central debido a la ausencia de redescuentoFootnote 30 y de la función de prestamista de última instancia.
De hecho, para Gremaud (Reference Gremaud1997, p.125), la reforma tenía como objetivo principal la cuestión cambiaria, ya que las emisiones quedarían a cargo de la Caja de Conversión, institución creada en 1906Footnote 31 para emitir billetes respaldados íntegramente en oro o divisas-oro, con el objetivo de estabilizar la tasa de cambio en la paridad legal de 27 pence. Para Franco (Reference Franco2018, p.305), la Caja era una especie de “patrón oro en el margen”, ya que su emisión convertible conviviría con la posibilidad de recurrir a la emisión inconvertible del Tesoro en casos excepcionales de crisis.
Bancos emisores y Caja de Conversión, 1889–1906
Cuadro 1 Long description
The table lists Brazilian note-issuing institutions and the Conversion Office, giving each entity’s founding month/year and its origin (new, merger, or reform) from 1889 to 1906. Banco Nacional do Brasil was founded in September 1889 and Banco dos Estados Unidos do Brasil in January 1890, both shown without a stated origin. In December 1890, Banco da República dos Estados Unidos do Brasil was created by merging those two banks (BNB + BEUB). In December 1892, Banco da República do Brasil formed from Banco da República dos Estados Unidos do Brasil plus an additional institution labeled “BB.” In December 1905, Banco do Brasil was established as a reform of Banco da República do Brasil. In December 1906, the Conversion Office was created, also shown without a stated origin. The “BB” abbreviation is not expanded in the table, so that merger component cannot be fully identified from the provided data.
Fuente: Elaboración propia con base en los decretos a que se hace referencia en las notas.
El cuadro 1 sintetiza los tortuosos caminos de la moneda y de los bancos emisores desde los primeros años de la república hasta el inicio de la Primera Guerra Mundial e indica que, debido a su efimeridad, los diversos intentos de controlar la oferta monetaria a través de bancos emisores, ya sea bajo el régimen de monopolio o de pluralidad, no tuvieron éxito. Desde 1896, prácticamente no se volvió a hablar de bancos emisores. En 1914, la emisión estaba en manos de la Caja de Conversión y del Tesoro, y el país no contaba con una institución formalizada como banco central, lo que no significa que no hubiera acumulado experiencia y conocimiento sobre el tema. La mera narración de los hechos en esta sección presentó el arco de experimentaciones bancarias y monetarias que vivió el país desde el fin del imperio hasta el inicio del siglo XX.
Los hechos reflejan experiencias que evidencian conocimiento y capacidad de implementación por parte del mundo político brasileño. Se acumulaba conocimiento a través de errores y aciertos. Este conjunto de experimentaciones en un tiempo relativamente corto, así como los debates en el parlamento sobre cuestiones monetarias y bancarias, proporcionó insumos para retomar la discusión, en el contexto de la Primera Guerra Mundial, sobre el regreso de las emisiones del Tesoro y la creación de un banco central.
3. El proyecto de Homero Batista y sus repercusiones (1914-1919): proposiciones
En la sección anterior, vimos que el Tesoro dejó de emitir moneda en 1898. Desde entonces, las nuevas emisiones fueron realizadas únicamente por la Caja de Conversión. Con el inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914, el patrón oro fue abandonado y la Caja de Conversión fue disuelta.Footnote 32 Había una fuerte presión política para que el Tesoro retomara las emisiones, básicamente para atender tres demandas: el financiamiento del gasto público, el crédito para el comercio y la industria, y la política de valorización del café (Andrada, Reference Andrada1923, p.362; Pacheco, Reference Pacheco1979, p.70–71). Topik (Reference Topik1980, p.407) añade la interrupción de la inversión extranjera y la doctrina del crédito legítimo como elementos que alentaron al gobierno federal a ampliar los poderes del Banco do Brasil para ayudar en el estímulo al crecimiento económico. Esto explicaría el préstamo del gobierno a los bancos en 1914, la emisión para auxiliar a la industria, el comercio y la agricultura en 1915, y la ayuda a la agricultura en 1918.Footnote 33
La reanudación de las emisiones del Tesoro y el cierre de la Caja de Conversión resucitaron en el ámbito político la cuestión de los bancos emisores. Según Neuhaus (Reference Neuhaus1975, p.60–61), la campaña para la creación de un banco central en el país también estaba vinculada a la difusión de la doctrina del crédito legítimo, cuya asimilación se debía a varios factores, entre ellos las experiencias de Estados Unidos y Alemania, las crisis monetarias y de crédito en Brasil, y la propaganda realizada por el gobierno, entidades de clase y la prensa. El debate, especialmente en el parlamento, volvió a enfrentar a los llamados metalistas, defensores del patrón oro y de la estabilidad cambiaria, como Andrada, y a los papelistas, partidarios de la doctrina del crédito legítimo y de la adecuación de la masa monetaria a las necesidades de la economía, como Homero Batista (Gremaud, Reference Gremaud1997, p.123; Villela, Reference Villela, Bielschowsky, Boianovsky and Coutinho2023, p.120; Centurião, Reference Centurião2025, p.18).
En esta sección presentaremos la propuesta de Homero Batista de transformar el Banco do Brasil en un banco central, la discusión en torno a ella y sus repercusiones.Footnote 34 Dicha propuesta salió a la luz en 1915, poco después de Batista asumir la presidencia del Banco do Brasil. En el informe del banco publicado en abril de ese año, ya diagnosticaba la necesidad de dotar al país de un régimen sólido y amplio de circulación y crédito. Aunque no entró en detalles, señalaba la conveniencia de reorganizar el Banco do Brasil como una institución reguladora de la moneda y del crédito, “realizando la emisión garantizada de billetes, normalizando el movimiento cambiario y la tasa de interés, para estimular la producción, asegurar el comercio y la industria, y actuar de manera beneficiosa en la generación de riqueza” (Banco do Brasil, 1915, p.40). Por eso, para Centurião (Reference Centurião2025, p.4), Batista veía al banco no solo como un regulador de la moneda, sino también como un instrumento para el desarrollo nacional.
La cuestión de la moneda, el crédito y el aparato bancario, según la visión de Homero Batista, se insertaba en un diagnóstico más amplio de los problemas de la economía brasileña al inicio de la guerra y se asociaba a la insuficiencia de mano de obra y capital, las dificultades con la infraestructura de transporte y, finalmente, la enorme dependencia de la economía cafetalera (Banco do Brasil, 1917, p.11). El Banco do Brasil tendría un papel que desempeñar en la solución de estos problemas, auxiliando al gobierno en el estímulo a la economía, considerando simultáneamente los intereses de sus accionistas y los del país (Banco do Brasil, 1917, p.15–17). Para ello, el banco debería convertirse en emisor de moneda y movilizador del crédito, tal como lo preveía su propuesta presentada con mayor detalle en el informe del Banco do Brasil publicado en 1917.
Como era común entre los papelistas, Homero Batista era un crítico de la emisión de moneda inconvertible,Footnote 35 especialmente cuando realizada por el Tesoro. Para él, esta combinación constituía el peor régimen monetario posible, ya que la administración de la oferta monetaria quedaba subordinada al libre albedrío del gobierno. Citó al economista liberal francés Raphael Georges LevyFootnote 36 para reforzar su crítica a la emisión del Tesoro, además de señalar el consenso sobre la emisión bancaria en los países más desarrollados (Banco do Brasil, 1917, p.21–22). No comprendía del todo la resistencia de especialistas y políticos brasileños a esta propuesta que, además de ser la norma en los países desarrollados, representaba también una alternativa viable a la emisión inconvertible. Por ello, le sorprendía la falta de consenso respecto al diagnóstico sobre la necesidad de sustituir la emisión del Tesoro por la bancaria.
Había mayor consenso sobre la imposibilidad de implementar inmediatamente en Brasil la emisión respaldada en oro, ya que no existía suficiente metal para satisfacer las necesidades de la economía. Por ello, tampoco entendía la oposición de los defensores del patrón oro a la emisión bancaria parcialmente respaldada en metal como un camino gradual hacia la convertibilidad en metal. Si bien la convertibilidad en metal unía a los partidarios del papel moneda y a los metalistas, la defensa de un respaldo solo parcial en oro los distanciaba.
En este punto, Homero Batista señalaba que, en ese momento, el respaldo exclusivo en metal ya no contaba con apoyo en las experiencias de los países desarrollados, excepto en Inglaterra, que por esta razón enfrentó crisis recurrentes como en 1847, 1857, 1866 y 1914 (Banco do Brasil, 1918, p.100–106). Para que esta observación no parezca contradictoria, es importante recordar que el respaldo parcial en títulos podría combinarse con la convertibilidad metálica, como querían los papelistas. Así, a principios de 1918, las circunstancias internacionales y nacionales se mostraron propicias para proponer una reorganización bancaria en el país, con la transformación del Banco do Brasil en un banco emisor:
Se impone irrefutablemente la oportunidad del emprendimiento, por un lado, debido a las condiciones especiales de los medios financieros europeos y estadounidenses, con los cuales estamos entrelazados; y por otro, por la situación interna: las rentas públicas reducidas a un tercio y el medio circulante sobrecargado con un millón y medio de contos de réis desprovistos de cualquier garantía, lo que perturba el nivel justo de precios y provoca un desequilibrio general en la vida económica. También se impone para garantizar el movimiento de expansión del trabajo nacional, que ha tomado un considerable impulso y se manifiesta en nuevas industrias e iniciativas alentadoras, las cuales, si no encuentran aquí un punto de apoyo para su desarrollo natural, se derrumbarán o serán presa de la explotación extranjera (Banco do Brasil, 1918, p.114).
El modelo a ser adoptado provendría del exterior, pero sería adaptado a las peculiaridades del país. El discurso sobre la unificación monetaria, pronunciado en 1916 en la biblioteca pública de Río de Janeiro, refleja la conciencia sobre la particularidad de las instituciones monetarias y, por ende, la necesidad de una adaptación institucional:
Los sistemas monetarios se establecieron en todos los países conforme a los factores de mayor influencia en su desarrollo, las influencias de origen y formación, las tendencias, las modalidades particulares, las condiciones y relaciones económicas, las ideas y teorías en boga, la experiencia de los pueblos líderes, el espíritu de imitación y la voluntad del estadista que presidió su elaboración (Batista, Reference Batista1923, p.48).
En consonancia con la experiencia de los países desarrollados, Homero Batista consideraba que el Estado no debería regular directamente la oferta de moneda, refiriéndose a la emisión del Tesoro, sino prescribir las normas de la circulación; tampoco debería proporcionar crédito directamente, sino supervisar su distribución a través de los bancos. En un país con circulación inconvertible como Brasil, la solución para alcanzar la convertibilidade metálica en el futuro sería la creación de un banco emisor y el abandono de la emisión por parte del Tesoro, como ya lo hacían Francia, Alemania, Inglaterra, Bélgica, Italia, Austria, Holanda, España, Estados Unidos, Rusia y Suiza. Decía que solo países atrasados, como Chile, Colombia, Argentina y Brasil, mantenían la emisión a cargo del Tesoro (Banco do Brasil, 1918, p.101–103). Según Batista, además, al convertirse en un banco emisor, el Banco do Brasil no debería perder sus funciones de banco comercial, operando también como banco de depósito y de descuentos,Footnote 37 al igual que sus homólogos en Francia, Inglaterra y Alemania (Banco do Brasil, 1917, p.19).
Homero Batista era consciente de que, en aquella coyuntura del final de la Primera Guerra Mundial, la emisión bancaria no podía, ni debía, estar exclusivamente respaldada por oro. Sería necesario adoptar un régimen mixto de papel y metal como respaldo durante un período de transición gradual hacia la convertibilidad en metal, como lo había hecho el Reichsbank. El Banco de Alemania sería el más adecuado para Brasil como una especie de modelo intermedio entre la exigencia de reserva metálica del Banco de Inglaterra y la emisión ilimitada del Banco de Francia. Esta sería una buena solución para dar mayor elasticidad al medio circulante del país sin perder de vista la futura convertibilidad de la moneda en metal (Banco do Brasil, 1917, p.22–23, 1918, p.105).
Como en su diagnóstico no sería posible—ni deseable—respaldar la emisión bancaria exclusivamente en oro o garantizar de manera inmediata la convertibilidad en metal, su propuesta, inspirada en el banco alemán, era que el banco emisor tuviera en caja, como garantía de la emisión, el equivalente a un tercio de esta en moneda corriente, oro en lingotes o moneda extranjera. Los otros dos tercios estarían respaldados por cheques o letras descontadas con un plazo máximo de vencimiento de tres meses, con dos o tres firmas de responsables solventes que los garantizaran (Banco do Brasil, 1917, p.22). La posibilidad de respaldo en moneda corriente y letras o cheques confería un carácter eminentemente papelista a la propuesta.
Ese era el esquema de emisión del banco alemán que, según su visión, podría ser convenientemente adaptado a las condiciones de Brasil, con el objetivo de servir como punto de partida para el saneamiento de su medio circulante, extinguir paulatinamente la emisión y la circulación inconvertible, y, simultáneamente, auxiliar al gobierno en el estímulo a la economía. La solución alemana proporcionaría la elasticidad deseada al medio circulante para enfrentar mejor los momentos de crisis, de ahí su propuesta de crear una cartera de emisión en el Banco do Brasil (Banco do Brasil, 1917, p.24).
La transformación del Banco do Brasil en banco emisor sería, por lo tanto, fundamental para eliminar paulatinamente la emisión inconvertible y expandir el crédito sobre nuevas bases. A través de esta medida, el banco aumentaría el grado de utilización de sus capitales sin la necesidad de incrementar su propio capital, ya que, en línea con la doctrina del crédito legítimo, su emisión representaría, en parte, el valor de los títulos comerciales existentes en la caja del banco con vencimiento dentro de un cierto plazo, siendo también por este motivo una emisión garantizada (Banco do Brasil, 1917, p.20).
Esa emisión equivaldría además a la movilización de los encajes, otro punto fundamental de la propuesta, en la medida en que pondría en circulación valores correspondientes a los títulos comerciales representativos de operaciones ya realizadas que estarían inmovilizados en la caja de los bancos comerciales. Como se mencionó, el régimen de emisión debería ser mixto, y Homero Batista cita a Amaro Cavalcanti, también papelista y su predecesor en el Ministerio de Hacienda, sobre este aspecto:
De la moneda fiduciaria considero preferible la especie bancaria; pero no creo indispensable para su buena calidad que represente siempre un fondo metálico igual en las arcas de los bancos emisores, como pretenden los bullionistas.. pienso incluso que, en ciertos casos y condiciones, el crédito (resultado de permutas reales y no ficticias) es notablemente superior al metal precioso. Es condición esencial de la buena moneda fiduciaria la limitación de su cantidad según las necesidades reales de la circulación, lo que equivale a decir que sea emitida para hacer circular las mercancías o para representar el valor de las riquezas o de los servicios, en las transacciones (apud Banco do Brasil, 1918, p.106-7).
Queda claro el fundamento de esta opción en la doctrina del crédito legítimo. La reserva en metal no necesitaría corresponder a la totalidad de la emisión; títulos representativos de operaciones ya realizadas complementarían el respaldo, y el objetivo principal de la política monetaria debería ser atender a las necesidades de moneda y crédito de la economía (Banco do Brasil, 1918, p.110). Homero Batista cita a otro economista liberal francés, Victor Bonnet, para defender la necesidad de una mayor elasticidad del medio circulante según las circunstancias.
Teóricamente, no habría problema respecto a la ausencia de un límite fijo para la emisión, ya que, en su visión, la regla fundamental para garantizar la emisión no sería dada por la definición de una proporción fija de la emisión en relación con la reserva metálica, sino por la “casi certeza de que, de la cantidad fluctuante de los billetes al portador, aquella que puede presentarse para reembolso no superará tal proporción, y que una reserva metálica igual a dicha proporción es completamente suficiente” (Banco do Brasil, 1918, p.110). Además, el aumento de precios derivado de un eventual exceso de emisión perjudicaría las operaciones de préstamo, lo que serviría para desincentivar nuevas emisiones (Banco do Brasil, 1918, p.112).
Homero Batista confiava en que la conversión total de la emisión en metal, objetivo final de su propuesta, sería plenamente viable en el país dentro de un cierto plazo. Calculaba, basándose en experiencias de otros países, que, dada la extensión territorial de Brasil y la expansión de la circulación hacia el interior, un 30% de reserva metálica sería suficiente para garantizar dicha conversión, una proporción inferior a la de otros países (Banco do Brasil, 1918, p.113). Su propuesta también resultaba viable desde el punto de vista económico, ya que las reservas de oro de la extinta Caja de Conversión podrían ser transferidas al Banco do Brasil para servir como respaldo parcial de su emisión. Desde el punto de vista político, necesitaba contar con el apoyo del presidente Venceslau Brás y de Antônio Carlos de Andrada, entonces ministro de Hacienda (Banco do Brasil, 1918, p.114).
Sin embargo, aunque reconocía la autoridad de Homero Batista en el tema (Andrada, Reference Andrada1923, p.363), el ministro fue un crítico contundente de la propuesta y, como veremos, de otras iniciativas que se inspiraron en ella. Durante el período de la Primera Guerra Mundial, Andrada (Reference Andrada1923, p.362) percibió el impacto político de la reanudación de las emisiones del Tesoro, que fomentó la formación de una “fuerte y tenaz mentalidad inflacionaria” en Brasil. Este fenómeno se manifestaba en proyectos de creación de bancos emisores y en la defensa de emisiones no convertibles en metal, como la propuesta de Homero Batista y otras alternativas debatidas en la prensa y en asociaciones de clase.
En ese contexto turbulento, sectores del comercio, la agricultura y la industria ejercían una fuerte presión para la ampliación del crédito, pero estas demandas no representaban un bloque homogéneo en cuanto a ideas e intereses. Un ejemplo de esta diversidad de posiciones fue la división entre la Asociación Comercial de Río de Janeiro, que apoyaba la propuesta de Homero Batista, y la Liga del Comercio, que la criticaba (Brasil. Ministério da Fazenda, 1921b, p.157–158).
Las críticas de la Liga del Comercio a la propuesta mencionada fueron formuladas en un informe internoFootnote 38 que, en términos generales, expresaba una visión ortodoxa sobre la moneda, vinculada al patrón oro y, por extensión, a la plena convertibilidad de la moneda en metal. Este ideario se fundamentaba en autores extranjeros citados en el documento, como Arthur Raffalovich y Jean-Gustave Courcelle-Seneuil. En primer lugar, la emisión bancaria se identificaba, necesariamente, con la expansión del medio circulante, lo que iba en contra de lo que se consideraba correcto en esa coyuntura, marcada por una constante depreciación del tipo de cambio. En lugar de expandir el medio circulante, se entendía que lo apropiado era reducir la emisión.
Otra crítica, que se descompone en dos aspectos, se refiere a la inconversibilidad de la moneda en metal. El primer aspecto es la idea de que la ausencia de respaldo metálico conduciría inevitablemente a la falta de límites para la emisión, lo que resultaría en emisiones excesivas y la consiguiente devaluación de la moneda. El segundo es que, sin conversión metálica, no habría autorregulación de la oferta monetaria.Footnote 39 En este caso, la crítica señalaba que el exceso de emisión provocaría un aumento de la inflación, y dicho aumento, a su vez, requeriría más emisiones, cayendo en una especie de círculo vicioso (Andrada, Reference Andrada1923, p.365–367). A partir de estas premisas, la Liga consideraba la propuesta de transformar el Banco do Brasil en un banco emisor como idéntica a la defensa de la emisión de papel moneda de curso forzoso (Andrada, Reference Andrada1923, p.369).
A pesar de las resistencias, la propuesta de Homero Batista sirvió como base para el proyecto de creación de un banco emisor presentado a la Cámara de Diputados el 7 de diciembre de 1918 por Rafael de Abreu Sampaio Vidal. El extenso discurso del diputado en la sesión del 10 de diciembre constituye una fuente valiosa para comprender lo que se proponía y deja aún más evidente la influencia de Homero Batista. De hecho, en su intervención se utilizan fragmentos muy similares a los del informe del Banco do Brasil de 1917.Footnote 40 El diagnóstico apuntaba a la necesidad de una reorganización bancaria para garantizar las condiciones necesarias para la expansión de la producción nacional, así como brindar apoyo a las clases productoras en tiempos anormales o de crisis. En síntesis, Sampaio Vidal proponía:
la emisión por un banco central, por un único banco que unifique la circulación monetaria, es la última palabra en la materia. Este banco es una sociedad anónima, una institución privada que opera dentro de una sólida organización legislativa que le impone deberes ineludibles y serias responsabilidades a sus administradores. Solo emite dentro de los límites prescritos por la ley y rescata automáticamente sus billetes, todo bajo la estricta supervisión del gobierno. Esa es la lección de la corriente de financieros y estadistas notables: Raphael George Levy, Conant, Arnauné, Warburg, Rui Barbosa, Ouro Preto, Lafayette, Cavour y tantas otras eminencias (Brasil. Congresso Nacional, 1919, p.564).
El proyecto preveía, por lo tanto, la transformación del Banco do Brasil en un banco central de emisión, con autorización para operar también en descuentos, cambio, crédito agrícola e hipotecario, y actuar como banco del gobierno. Las emisiones tendrían un límite máximo, aunque con una válvula de escape en casos de extrema necesidad, y el respaldo debería ser de un tercio en oro y dos tercios en letras de cambio. Por otro lado, los billetes inconversibles emitidos por el Tesoro en circulación deberían ser rescatados a un ritmo del 5% anual. El oro de la Caja de Conversión sería transferido al banco, y la convertibilidad de sus billetes en metal debería comenzar en un plazo de cinco años a partir del inicio de las operaciones. El gobierno, a su vez, tendría un crédito privilegiado con el banco, además de contar con la posibilidad de descontar letras del Tesoro hasta cierto límite (Andrada, Reference Andrada1923, p.369–72). Por lo tanto, los fundamentos y objetivos de la propuesta de Homero Batista estaban inscritos en el proyecto de Vidal.
Como diputado, Andrada fue uno de los principales opositores al proyecto. Crítico contundente de la emisión inconversible, también recurrió a autores extranjeros para fundamentar sus argumentos. Citó a Henry Trouchy para equiparar la moneda inconversible con la moneda falsa,Footnote 41 y a Auguste Arnauné para señalar que las experiencias del Banco de Inglaterra y el Banco de Francia con emisiones de curso forzoso resultaron en la devaluación de la moneda. En su visión, “los bancos de emisión solo deben surgir en un entorno de circulación monetaria ya de hecho sana, como fruto normal y espontáneo, más para consolidar el medio circulante metálico que para sanear aquel que el curso forzoso devalúa y pervierte” (Andrada, Reference Andrada1923, p.379). Es decir, los bancos emisores deberían ser creados únicamente en una coyuntura de paridad cambiaria para poder emitir billetes totalmente respaldados en metal, convertibles a la vista y al portador,Footnote 42 lo que no era el caso en ese momento.
Además, desaprobó la transferencia del oro de la Caja de Conversión al banco, argumentando que fondos públicos serían transferidos a una institución privada y que, fundamentalmente, esto implicaría repetir experiencias fallidas del pasado (Andrada, Reference Andrada1923, p.378–82). Por estas razones, consideraba que existía en el país una “neurosis emisionista” y calificaba a los defensores de la emisión bancaria y de la doctrina del crédito legítimo como “adeptos del inflacionismo” (Andrada, Reference Andrada1923, p.382–383).
Las críticas teóricas formuladas por Andrada al proyecto Vidal complementan las de la Liga del Comercio a la propuesta de Homero Batista y añaden aspectos específicos del contexto brasileño. Ambas representan una muestra del debate sobre los bancos de emisión que tuvo lugar en el país entre 1914 y 1919. Según Andrada (Reference Andrada1923, p.374), el proyecto Vidal, al igual que otros intentos de este período, no prosperó por falta de apoyo en el poder ejecutivo, a pesar de la presión de comerciantes e industriales de Río de Janeiro y São Paulo. De hecho, la emisión bancaria no había sido aprobada hasta ese momento y solo será retomada en 1923. Mientras tanto, surgió una solución intermedia para la cuestión de la moneda y el crédito: la creación de la Cared (Cartera de Redescuento del Banco do Brasil).
4. La Cared y la emisión (1920-1923): concretizaciones
Ante la dificultad de transformar el Banco do Brasil en un banco central de emisión, una alternativa para ampliar la oferta de crédito por parte de los bancos sería crear un mecanismo que permitiera canalizar al mercado parte de sus encajes, considerados relativamente altos en esa época, y que pudiera actuar como una fuente de recursos de última instancia para los bancos. Este mecanismo sería la Cared, mediante el cual otros bancos podrían redescuentar en el Banco do Brasil pagarés y letras ya descontadas, y, por lo tanto, inmovilizadas en sus cajas, a cambio de notas emitidas por el Tesoro.
El Congreso había autorizado la creación de la cartera en 1919, pero no llegó a entrar en funcionamiento, y la ley caducó en 1920 (Andrada, Reference Andrada1923, p.383). En septiembre de ese mismo año, una coyuntura de estrechez económica, marcada por la caída del precio del café y el caucho,Footnote 43 el aumento de la presión de los caficultores por crédito, y el desequilibrio fiscal y monetario (Brasil. Ministério da Fazenda, 1921b, p.5; Brasil, 1922a, p.125) (Tabla 5), combinada con el inicio de una recesión en la economía internacional, llevó al diputado Carlos de Campos a proponer nuevamente la creación de una cartera de redescuento en el Banco do Brasil.Footnote 44 Su objetivo era dotar al gobierno de los medios necesarios para enfrentar mejor los momentos de crisis (Andrada, Reference Andrada1923, p.384).
Saldo fiscal y emisión en circulación, 1914–1921
Tabla 5 Long description
The table lists annual fiscal balance and currency in circulation for 1914–1921, both measured in thousand contos. The fiscal balance is negative in every year, indicating persistent deficits. The largest deficit occurs in 1914 (−343,449), while the smallest deficit is in 1916 (−208,661). After improving through 1916, the deficit worsens again in 1917 (−264,006) and remains around −248,322 to −305,886 from 1918 to 1921, ending at −298,305. Currency in circulation increases every year, rising from 980 in 1914 to 2,071 in 1921, with notable jumps after 1917 (1,389) to 1918 (1,679) and continuing upward through 1920 (1,848). The figures show steady monetary expansion alongside ongoing fiscal deficits, but the table alone does not establish a causal relationship between the two series.
Fuente: IBGE (1990), p.616; p.545.
En términos generales, el proyecto de Carlos de Campos preveía, además de la creación de la cartera de redescuento: la unificación de los tipos de emisión—en ese momento circulaban billetes convertibles e inconvertibles—; la emisión del Tesoro respaldada en oro o en títulos representativos de oro en la proporción de tres a uno; la convertibilidad en metal dentro de un plazo determinado, aunque no de manera inmediata; y, finalmente, autorizaba préstamos al comercio, a través del Banco do Brasil, en circunstancias excepcionales (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.127–128). En ese momento, dejaba de lado la cuestión de la emisión bancaria, considerando que merecía una reflexión más profunda para resolver definitivamente el problema del crédito y la moneda (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.125). Era una propuesta también basada en la de Homero Batista; sin embargo, mientras el diputado preveía el mantenimiento de la emisión en el Tesoro, Homero Batista proponía transferirla al Banco do Brasil (Brasil. Ministério da Fazenda, 1921b, p.608).
Ya como ministro de Hacienda, Homero Batista identificaba el elevado encaje bancario y la dificultad de circulación de los billetes como dos de los principales problemas en aquella coyuntura. Por ello, continuaba defendiendo la creación de una cartera de emisión y redescuento en el Banco do Brasil, así como de una cámara de compensación (Brasil. Ministério da Fazenda, 1921b, p.164). La intención de Homero Batista con la cartera era ampliar el crédito “con la masa de dinero retenida en las cajas” de los bancos y dinamizar el comercio. Además, en contextos de crisis, su objetivo era reactivar las transacciones mediante el estímulo al crédito en situaciones en las que, sin esta medida, los bancos se negaban a realizar operaciones de descuento habituales, recomendadas y respaldadas por firmas de primer orden (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.119–121).
Andrada se opuso nuevamente al proyecto en la cámara. En primer lugar, rechazaba cualquier diagnóstico de escasez de moneda; por el contrario, señalaba que el aumento de la inflación y la depreciación cambiaria indicaban la existencia de un exceso de emisiónFootnote 45 (Andrada, Reference Andrada1923, p.408; p.413). A continuación, criticó la propuesta en sí, argumentando que el redescuento en el Banco do Brasil con emisión del Tesoro no era más que una forma peculiar de restaurar las emisiones bancarias. Reconocía que el redescuento otorgaría elasticidad al medio circulante, pero afirmaba irónicamente que más para expandir que para contraer. Además, con una emisión inconversible en metal, su límite estaría sujeto al albedrío del gobierno, convirtiendo la cartera en una fábrica de papel moneda (Andrada, Reference Andrada1923, p.392–393). Andrada fue el único voto en contra del proyecto de Carlos de Campos, que, una vez aprobado en la cámara, pasó al Senado.
El proyecto llegó al Senado previendo la emisión por el Tesoro. El escenario cambió con la defensa de la emisión bancaria realizada por el senador Francisco Sá, relator del proyecto en la cámara alta. Comparó el caso brasileño con el de Estados Unidos, donde se había creado el sistema de reserva federal, cuya función principal era redescontar títulos comerciales existentes en las carteras de los bancos asociados al sistema y emitir billetes respaldados en esos títulos o en oro. Advirtió que Brasil, en ese momento, no tenía condiciones para garantizar una emisión respaldada por una reserva metálica equivalente. Siguiendo explícitamente la sugerencia de Homero Batista, argumentó que el modelo del Banco de Alemania era el más adecuado para el país, con un tercio de la emisión respaldado en metal y los otros dos tercios en efectos comerciales, tal como había propuesto también el proyecto Vidal. Reconocía el riesgo de una mala administración de la emisión bancaria, pero se aferraba al hecho de que este era el estándar en los países más desarrollados (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.141–143).
Además de la experiencia extranjera, Francisco Sá argumentó que la emisión por el Tesoro se degeneraría rápidamente para satisfacer las necesidades del Estado, las cuales no estaban necesariamente correlacionadas con las demandas de la producción y el comercio. En paralelo, destacó las ventajas del respaldo en títulos comerciales. La primera era la seguridad de una emisión respaldada por títulos representativos de valores. La segunda, ya mencionada, era la elasticidad del medio circulante, permitiendo que este se ajustara a las necesidades del mercado y potencialmente colocara en circulación el valor equivalente a los títulos comerciales inactivos en las cajas de los bancos, reduciendo así sus encajes. Estas razones lo llevaron a proponer la creación de una cartera de emisión y redescuentos en el Banco do Brasil (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.144–145). De este modo, la emisión se incorporó a la cartera de redescuento, convirtiéndose en un proyecto aún más cercano a la propuesta de Homero Batista.
Evidentemente, la propuesta de Francisco Sá enfrentó resistencias en el Senado. En primer lugar, la posibilidad de emisión inconvertible en metal; en segundo lugar, el monopolio de emisión conferido al Banco do Brasil. También se cuestionó el vínculo de la cartera con el Banco do Brasil en lugar de con una nueva institución creada específicamente para este propósito. Además, se señaló una defensa explícita del sector cafetalero en detrimento de los beneficios para toda la economía brasileña, asociando la cartera a la política de valorización del café. Otro punto crítico fue el riesgo de que los títulos comerciales no representaran operaciones reales.Footnote 46 Finalmente, se recordó la degeneración de las experiencias de emisión realizadas por el Banco do Brasil en 1808 y 1853 (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.151–170).
A pesar de las resistencias y críticas enfrentadas en el Senado, el proyecto fue aprobado y sancionado como la Ley n. 4.182, del 13 de noviembre de 1920. Según Villela (Reference Villela, Fuentes, Aparicio and Marichal2018, p. 439), “el establecimiento de las actividades de redescuento puede considerarse el inicio de una serie de funciones típicas de banco central que el Banco do Brasil desempeñaría durante las décadas siguientes”. La aprobación contó con el apoyo de un amplio espectro de entidades de clase que ya habían mostrado respaldo al proyecto de Homero Batista, incluyendo representantes del comercio, la industria, la agricultura y el sector cafetalero.Footnote 47 Además, la cartera también recibió el apoyo de instituciones bancarias,Footnote 48 aunque este apoyo estuvo acompañado de ciertas reservas y preocupaciones.
En el Banco do Brasil, la comisión encargada de reorganizarlo para recibir la cartera, presidida por Afonso Celso,Footnote 49 veía la creación de un banco central emisor como la pieza final para estructurar un sistema bancario compuesto por numerosos bancos y agencias, tal como lo indicaba la experiencia de los países desarrollados. La creación de este banco, dependiente de una decisión gubernamental, sería suficiente para estimular la difusión de bancos regionales, debido a las ventajas que aportaría al crédito y a las instituciones bancarias, además de otorgar mayor elasticidad al medio circulante para seguir el ritmo de los negocios y las necesidades de la agricultura y la industria. Por ello, a pesar de algunos votos en contra, la comisión defendió la transformación del Banco do Brasil en un banco central emisor. El argumento para respaldar esta opción, en lugar de crear una nueva institución, era simplemente la facilidad de organización (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.300–303).
El Banco do Brasil recibiría la cartera de redescuento; sin embargo, en un giro más, su función emisora no se concretó. La ley presupuestaria de 1920Footnote 50 incluyó en su artículo 50 una disposición sobre el funcionamiento de la cartera de redescuento que retiró la emisión del Banco do Brasil y la devolvió al Tesoro. Este último emitiría para atender a la cartera mediante una solicitud fundamentada de la presidencia del banco. El cambio parece no haber sido un problema para Homero Batista, ya que no lo mencionó en el informe del Ministerio de Hacienda de 1920, publicado en 1922, limitándose a reforzar su expectativa optimista sobre el funcionamiento de la cartera (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922a, p.286).
La cartera había comenzado a operar en febrero de 1921. Para Homero Batista, ya fuera con emisión del banco o del Tesoro, lo fundamental era el respaldo en títulos para viabilizar el redescuento y atender las demandas del comercio y la producción, especialmente del sector cafetalero. Sin embargo, para Franco (Reference Franco2018, p.311), la cartera de redescuento representó “un ensayo de banco central moderado e incluso tímido frente a sus designios heterodoxos desde su nacimiento”.
Homero Batista evaluó que la Cared había detenido las emisiones del Tesoro destinadas a cubrir déficits fiscales,Footnote 51 ya que en su primer año de funcionamiento habría emitido únicamente para atender sus operaciones y cumplir con el convenio ítalo-brasileño.Footnote 52 Reforzó su crítica a la emisión fiduciaria debido a su efecto inflacionario, citando al economista François Marsal para afirmar que el rápido crecimiento del medio circulante provocaría un aumento de los precios, restringiría el consumo, elevaría los intereses, reduciría el crédito y, en última instancia, conduciría a una crisis generalizada. Ilustró este encadenamiento con ejemplos de Alemania, Rusia, Austria y Polonia (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922b, p.115–117). Este análisis evidencia el compromiso del ministro, al menos en teoría, con la emisión convertible, ya sea en títulos o metales, pero siempre convertible.
Evidentemente, la Cared fue objeto de críticas por parte de políticos y especialistas ortodoxos en cuestiones monetarias, como Andrada, Ramalho Ortigão y Francisco de Paula Leite e Oiticica.Footnote 53 Las críticas de estos dos últimos se referían a la inevitable tendencia hacia la emisión inflacionaria y la consecuente depreciación cambiaria (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922b, p.49; p.72). Andrada compartía las mismas críticas y, a pesar de la prohibición del redescuento de títulos públicos, acusaba a la cartera de financiar más el gasto público que la economía en general (Andrada, Reference Andrada1923, p.443; p.449). Por otro lado, bancos de Río de Janeiro y Río Grande do Sul apoyaron la Cared (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922b, p.177–179). Sin embargo, el Banco Comercio e Industria de São Paulo abogaba por la creación de una nueva institución como banco central, criticando la doble función comercial y de redescuento del Banco do Brasil (Brasil. Ministério da Fazenda, 1922b, p.177).
Concretamente, en 1921, la actuación del gobierno, del Banco do Brasil y de la Cared parece haber sido fundamental para la recuperación de la economía brasileña en un contexto de recesión de la economía mundial que se prolongaba desde finales de 1920. Según Neuhaus (Reference Neuhaus1975, p.65), dicha recuperación habría contribuido a ampliar el movimiento a favor de la creación de un banco central según la doctrina del crédito legítimo.
Al año siguiente, la política de defensa permanente del café,Footnote 54 combinada con la emisión de pagarés y letras de corto plazo emitidas por el Tesoro, comprometió paulatinamente el funcionamiento de la Cared, a pesar de los sucesivos aumentos en el límite del valor de las operaciones de redescuento.Footnote 55 Por ley, el Banco do Brasil no podía redescuentar títulos del gobierno, pero sí podía prestar al Tesoro recursos obtenidos mediante el redescuento de títulos comerciales en su cartera. De esta forma, la Cared se vinculaba indirectamente a las emisiones del Tesoro y al financiamiento del gasto público (Fritsch, Reference Fritsch and Abreu2014, p.59–60). El vínculo se tornó directo cuando los títulos del gobierno fueran equiparados a los títulos comerciales, permitiendo su redescuento directamente por la Cared.Footnote 56
El resultado de los sucesivos préstamos al gobierno y del redescuento de títulos del Tesoro fue el compromiso de los recursos de la cartera en el financiamiento del gasto público, reduciendo el margen para financiar la actividad económica privada, y el significativo aumento de la deuda del gobierno con el Banco do Brasil. El desvío de recursos de la actividad productiva hacia el financiamiento gubernamental provocó críticas del sector privado y de la prensa hacia la cartera, anteriormente apoyada por ellos (Vieira, Reference Vieira1981, p.234; Peláez and Suzigan, Reference Peláez and Suzigan1981, p.183; Pacheco, Reference Pacheco1979, p.176 apud Chavantes, Reference Chavantes2004, p.41; Peláez and Suzigan, Reference Peláez and Suzigan1981, p.183; Pacheco, Reference Pacheco1979, p.176).
Artur Bernardes asumió la presidência de Brasil en noviembre de 1922. Además de la deuda del Tesoro con el banco, el nuevo gobierno tuvo que enfrentar una coyuntura marcada por un aumento de la inflación y la devaluación cambiaria (Tabla 6), combinada con un incremento de la tensión política.Footnote 57
Costo de vida en la ciudad de Río de Janeiro y emisión en circulación, 1920–1922
Tabla 6 Long description
The table reports annual values for Rio de Janeiro’s cost-of-living index (base year 1912=100), the year-over-year percent change in that index, and the amount of currency in circulation measured in thousand contos for 1920–1922. The cost-of-living index increases each year: 167 in 1920, 172 in 1921, and 188 in 1922. The annual variation is 9.87% in 1920, slows to 2.99% in 1921, then rises again to 9.30% in 1922. Currency in circulation also rises steadily from 1,848 in 1920 to 2,071 in 1921 and 2,347 in 1922. Overall, both the price index and money in circulation trend upward across the period, with the sharpest price increases occurring in 1920 and 1922. The table presents parallel movements but does not establish that changes in circulation caused the changes in the cost-of-living index.
Fuente: IBGE (1990), p.176; p.545.
En su diagnóstico, Bernardes atribuía estos problemas económicos al exceso de emisión del Tesoro, motivado esencialmente por déficits fiscales que, a su vez, impulsaban más emisiones y agravaban la deuda del Tesoro con el banco. En este contexto, la transferencia del control de la emisión del Tesoro al Banco do Brasil, con el objetivo de reorganizar la circulación y el crédito, especialmente mediante la ruptura de los vínculos entre el banco y el Tesoro, ocupaba un lugar central en su programa económico (Gambi, Reference Gambi2020, p.206; Centurião, Reference Centurião2025, p.15).
Sin embargo, Sampaio Vidal fue nombrado ministro de Hacienda y Cincinato Braga, presidente del Banco do Brasil, ambos políticos paulistas vinculados a los intereses del café (Fritsch, Reference Fritsch1988, p.80). Según Neuhaus (Reference Neuhaus1975, p.71), los tres coincidían en la necesidad de un banco central, pero mientras Bernardes enfatizaba la creación de una institución independiente con un papel fundamental en su programa de contención fiscal, Braga y Vidal buscaban una expansión activa del crédito para atender las necesidades legítimas de los negocios. A pesar de la posición del presidente, los dos últimos presentaron al parlamento un proyecto de reforma del Banco do Brasil.
El proyecto Braga-VidalFootnote 58 otorgó al Banco do Brasil el monopolio emisor de billetes, manteniendo su función comercial, y transfirió los recursos en oro del Tesoro al banco para constituir una circulación respaldada por títulos y metales, dejando espacio para una emisión inconvertible en casos excepcionales. Después de idas y vueltas, este proyecto representó la realización integral de la propuesta original de Homero Batista de 1917: monopolio emisor del Banco do Brasil con respaldo en títulos comerciales y metal. Según Neuhaus (Reference Neuhaus1975, p.60), la doctrina del crédito legítimo alcanzaba su apogeo en Brasil. Sin embargo, no se puede negar la influencia de la deuda del Tesoro con el banco como una de las principales razones del proyecto (Retrospecto, 1923, p.29; Fritsch, Reference Fritsch1988, p.80), así como tampoco debe desestimarse la advertencia de Topik (Reference Topik1980, p.418), quien señaló que las políticas federales no estaban guiadas por una teoría económica, sino por los intereses de la oligarquía rural exportadora y de los acreedores externos.
La transformación del Banco do Brasil en banco emisor no resolvió los problemas de inflación y depreciación cambiaria. Adversarios políticos del gobierno y defensores de la ortodoxia monetaria acusaron al banco de agravarlos. Bajo presión, Bernardes reemplazó a Sampaio Vidal por Aníbal Freire en el Ministerio de Hacienda y a Cincinato Braga por James Darcy en el Banco do Brasil, iniciando así una política deflacionaria (Gambi, Reference Gambi2020, p.207). Fue en este escenario económico y político turbulento, y mucho tiempo después de diversas experiencias y debates sobre la moneda y los bancos de emisión, que el gobierno consideró tomar, con los Rothschild, un préstamo externo que motivó la llegada de la misión Montagu en 1924 (Abreu, Reference Abreu1974, p.12; Fritsch, Reference Fritsch1980, p.723).
5. Consideraciones finales: un banco central en tres tiempos
Las secciones anteriores buscaron presentar el conjunto de experiencias bancarias más remotas y cercanas a la década de 1920, así como las ideas que estuvieron en juego en los debates sobre moneda y bancos en el país. Estas experiencias e ideas revelan que, al igual que en los países andinos, la cuestión de los bancos emisores fue ampliamente discutida en Brasil mucho antes de la llegada de especialistas extranjeros. Es posible observar, desde el final del Imperio, la existencia de un conjunto de debates y experiencias suficiente para evaluar y promover la creación, durante la década de 1920, de un banco central emisor con características propias y basado en la reorganización del Banco do Brasil.
Esta muestra de los debates sobre moneda y bancos emisores en el parlamento brasileño ilustra incluso la difusión de ideas y experiencias internacionales, ya sea mediante referencias a autores extranjeros contemporáneos o a través de los ejemplos citados en las argumentaciones. Por lo tanto, los debates también reflejan la recepción y asimilación de ideas externas, adaptadas a la estructura económica del país, las distintas visiones sobre la moneda y los bancos, y los diversos intereses de los grupos implicados. Combinar una moneda estable con crédito para la economía agroexportadora representaba el desafío para un arreglo institucional posible en esa época: dotar al Banco do Brasil de funciones típicas de un banco central.
Como resultado de la confluencia entre coyuntura política, ideas e intereses, el proyecto de Homero Batista de 1917, fundamentado en la doctrina del crédito legítimo y en la experiencia alemana, condujo a la creación de la Cared en 1920 y al monopolio emisor en el Banco do Brasil en 1923. En el caso de la Cared, la reversión de la aprobación de la emisión en el Banco do Brasil, devolviéndola al Tesoro apenas un mes después de sancionada la ley, refleja la intensidad del debate sobre la cuestión emisora. Por su parte, el arreglo institucional de 1923 podría interpretarse como una adaptación de experiencias e ideas a las demandas y circunstancias económicas y políticas del país, como la necesidad de resolver la deuda del Tesoro con el Banco do Brasil, financiar la economía, posponer la conversibilidad y, finalmente, la continuidad de ministros de Hacienda de orientación papelista, como Amaro Cavalcanti, Homero Batista y Sampaio Vidal. Puede decirse que, entre 1917 y 1923, se construyó en Brasil, en tres tiempos, un banco central de emisión basado en la doctrina del crédito legítimo.
En este sentido, el Banco do Brasil, con funciones de banco central, se concretizó para viabilizar el funcionamiento de una economía agroexportadora periférica, equilibrando el control monetario posible con las demandas del sector cafetalero, en un modelo distinto al banco central difundido en la década de 1920 y al contexto internacional de regreso al patrón oro. La centralización de la emisión en el Banco do Brasil, definida por la reforma de 1923, así como sus otras funciones características de banco central, respondían en aquel momento a las más fuertes demandas políticas emanadas de la agricultura y del gobierno. Aunque reconocía los límites de esa reforma, especialmente la potencial relación del banco con el gobierno a través del financiamiento del gasto público, el propio Edwin Montagu la consideró satisfactoria para atender las condiciones y las necesidades económicas del país (Brasil, 1924, p. 15.288–9).
La dinámica monetaria y bancaria en Brasil entre 1889 y 1924 ofrece claves para entender por qué el país no formó parte de la ola de creación de bancos centrales en aquella década ni después se alineó con las recomendaciones de las misiones inglesas. Antes de la llegada de los money doctors, los debates sobre ideas y experiencias pasadas en Brasil posibilitaran la construcción de un camino propio hacia la creación definitiva de un banco central en 1964.
Agradecimientos
Deseo expresar mi agradecimiento a los organizadores de este dossier, Andrés Regalsky, Cecilia Moreira y Gastón Díaz, así como a los evaluadores, cuyas observaciones y recomendaciones contribuyeron a mejorar este trabajo.
