Introducción

La provisión de servicios públicos constituye uno de los problemas clásicos de la economía política del desarrollo y de la historia económica institucional. La literatura ha subrayado que la expansión de servicios públicos, entre los que sobresale la educación, depende menos de la adopción formal de marcos normativos que de la capacidad efectiva del Estado para financiar, administrar y supervisar sistemas complejos de provisión de bienes públicos (North, Reference North1981; Lindert, Reference Lindert2004). Esa expansión depende también de la consolidación de instituciones políticas y fiscales capaces de generar ingresos estables y legitimidad para el gasto público. En este proceso, la educación ocupó un lugar central como uno de los primeros ámbitos de intervención estatal, tanto por su legitimidad social como por su papel en la formación de capital humano y en la construcción de la autoridad administrativa. Además, la instrucción pública aparece como una política que requiere no solo recursos fiscales, sino también burocracias profesionales y mecanismos estables de coordinación entre administraciones (Flora et al. Reference Flora, Kraus and Pfenning1983; Lindert, Reference Lindert2004).

Este trabajo analiza la Bolivia del siglo XIX. Un país que adoptó tempranamente el principio del “Estado docente” —el Estado asume la función educadora y, a través de esta, promueve la unidad nacional— aunque, pese a ello, no consiguió institucionalizar un sistema educativo eficaz ni expandir de manera significativa la escolarización y la alfabetización. Las dos preguntas que guían este trabajo son: ¿por qué el proyecto de “Estado docente” en Bolivia no logró traducirse en un sistema educativo funcional durante el siglo XIX? y ¿en qué medida el modelo centralizado o descentralizado de educación fue un elemento definitivo para explicar el fracaso educativo? El concepto de “Estado docente” se emplea en dos planos analíticos complementarios. En primer lugar, como proyecto normativo e institucional, es decir, como la pretensión del Estado de asumir la responsabilidad de organizar, dirigir y supervisar la educación pública. En segundo lugar, como resultado observable, entendido como la capacidad efectiva de traducir ese proyecto en un sistema educativo funcional. En este sentido, el fracaso del “Estado docente” no se refiere únicamente a los bajos niveles de alfabetización o escolarización, sino a la incapacidad del Estado para convertir una ambición normativa temprana en una estructura institucional estable, operativa y capaz de sostener en el tiempo la provisión de educación pública.

Desde una perspectiva histórica comparada, los estudios sobre Europa occidental han mostrado que la expansión de la educación pública, al igual que el avance de otros servicios públicos, estuvo estrechamente vinculada al fortalecimiento fiscal y administrativo de los Estados modernos, así como a la consolidación de cuerpos burocráticos capaces de ejecutar políticas de alcance nacional (Flora et al., Reference Flora, Kraus and Pfenning1983; Lindert, Reference Lindert2004). Estos trabajos han sido extendidos al análisis de economías no europeas, subrayando que la debilidad fiscal, la fragmentación institucional y la inestabilidad política constituyen obstáculos centrales para la provisión sostenida de bienes públicos, incluida la educación (North, Wallis y Weingast, Reference North, Wallis and Weingast2009; Acemoglu y Robinson, Reference Acemoglu and Robinson2012).

La historiografía ha resaltado que las repúblicas americanas recién independizadas asumieron que el Estado debía desempeñar un papel central en la modernización del paísFootnote ¹. A diferencia de lo que ocurrió en algunos países de Europa, en donde las funciones del Estado fueron menores, en Hispanoamérica la intervención estatal parecía imprescindible para solucionar los problemas socioeconómicos y territoriales, derivados de la emancipación, así como para movilizar recursos económicos (Zermeño, Reference Zermeño and Lechener1983; Ossenbach, Reference Ossenbach, Martínez and Narodowski1996). Uno de los ámbitos en los que se entendió decisiva la acción estatal fue el educativo.

Los libertadores comprendieron el papel fundamental que la educación pública estaba llamada a desempeñar en la institucionalización y consolidación de los nuevos Estados independientes. Así como que ese papel debía asumirlo el Estado e ir dirigido, como se reflejaba en los textos legislativos, al pueblo.

Desde la historia económica se alumbró que los nuevos Estados hispanoamericanos, pese a la temprana difusión de idearios liberales sobre ciudadanía, instrucción pública y soberanía popular, se enfrentaron a severas restricciones para traducir estos principios en sistemas educativos funcionales. Sokoloff y Engerman (Reference Sokoloff and Engerman2000) y Engerman, Mariscal y Sokoloff (Reference Engerman, Mariscal, Sokoloff, Eltis, Lewis and Sokoloff2009) han argumentado que las desigualdades heredadas de la época colonial, la baja dotación inicial de capital humano y la limitada capacidad fiscal condicionaron la provisión de educación y otros bienes públicos, generando trayectorias divergentes respecto de América del Norte.

La instrucción pública se pensó como un factor decisivo para lograr la cohesión nacional y por eso se incorporó al discurso político desde los primeros pasos. De hecho, el principio del posteriormente caracterizado como “Estado docente” se introdujo desde el inicio en las constituciones políticas (Duguit, Reference Duguit1901; Ossenbach, Reference Ossenbach1993 y Reference Ossenbach, Martínez and Narodowski1996). En consecuencia, los resultados educativos constituyen un elemento relevante para explicar tanto los procesos de consolidación estatal como sus limitaciones. Comprender las razones de lo acontecido en Bolivia ofrecerá claves de validez universal acerca de la trascendencia de apostar por la educación a corto, medio y largo plazo y de acompañar institucionalmente los tres horizontes temporales.

La educación se había concebido como un elemento posibilitador de distintos procesos (Ossenbach, Reference Ossenbach, García, Valle and Ossenbach2001). En primer lugar, de la integración nacional de los países y de su secularización. El Estado central se vería reforzado mediante la administración educativa que había que organizar (cada vez con mayores competencias) y, a través de esta, también se pretendía lograr la integración de territorios marginales o distantes de la capital política. Además, la educación favorecería la homogeneización social y cultural y, así, la cohesión nacionalFootnote ². En segundo lugar, se consideró que jugaría un papel esencial en el surgimiento de la clase media y de su posterior ampliación y consolidación. Sin embargo, las clases sociales inferiores (mayoritariamente población rural e indígena) se vieron muy escasamente afectadas por las medidas educativas durante el siglo XIX. En tercer lugar, del desarrollo económico. En este caso hay que pensar más en una contribución indirecta de la educación porque es posible que el efecto directo de la expansión educativa —medida a través del avance de la alfabetización— sobre una economía de base mayoritariamente agraria, fuese mínimo. La educación sí influyó en la formación de burocracias y del sector servicios, decisivo para el auge del modelo económico exportador que se perfiló en el último tercio del siglo XIXFootnote ³.

Pese a estas expectativas, la eficacia del “Estado docente” en Hispanoamérica fue limitada. En 1900, la tasa media de alfabetización alcanzaba el 28%, frente al 15% en 1850 y al 10% en 1800 (Ossenbach, Reference Ossenbach, García, Valle and Ossenbach2001), cifras muy alejadas de las registradas en el norte de Europa, Estados Unidos o Canadá, donde la alfabetización era prácticamente universal (Tortella y Núñez, Reference Tortella, Nuñez, Nuñez and Tortella1993; Engerman, Mariscal y Sokoloff, Reference Engerman, Mariscal, Sokoloff, Eltis, Lewis and Sokoloff2009). Además, estos promedios ocultaban marcadas disparidades regionales: mientras Argentina y Uruguay superaban el 50%, Bolivia y Guatemala no alcanzaban el 18% (Newland, Reference Newland1991, Reference Newland1994)Footnote ⁴. Los países con mayores avances educativos fueron, en general, aquellos caracterizados por mayor estabilidad estatal, urbanización, desarrollo económico e integración social (Ossenbach, Reference Ossenbach1993; Romero, Reference Romero1993). Sin embargo, persisten interrogantes en la literatura sobre los mecanismos institucionales concretos que explican por qué, dentro de Hispanoamérica, algunos países lograron consolidar sistemas educativos funcionales y otros no, incluso cuando adoptaron tempranamente principios normativos similares. El caso boliviano resulta especialmente útil para examinar este problema.

Este trabajo aporta nuevas evidencias sobre la dificultad para la formación del “Estado docente” en Bolivia y sobre los factores institucionales que condicionaron su trayectoria, y enriquece el debate sobre el papel de los modelos educativos centralizados y descentralizados en el desigual progreso educativo entre América del Norte y del Sur, aspecto estudiado por Engerman, Mariscal y Sokoloff (Reference Engerman, Mariscal, Sokoloff, Eltis, Lewis and Sokoloff2009) y Engerman, Sokoloff y Mariscal (Reference Engerman, Sokoloff, Mariscal, Engerman and Sokoloff2011), entre otros. Se comprueba que Bolivia siguió una trayectoria distinta a la observada por Newland (Reference Newland1991) en otros países hispanoamericanos. Asimismo, el modelo adoptado, ya fuera centralizado o descentralizado, no fue un elemento definitivo ni clarificador para explicar el fracaso educativo, que respondió más bien a una conjunción de factores institucionales más profundos: 1) una definición ambigua y cambiante del reparto de competencias entre niveles administrativos; 2) la ausencia de una estructura organizativa estable y clara capaz de ejercer autoridad educativa efectiva; 3) la debilidad fiscal y administrativa del Estado para financiar y supervisar el sistema; y 4) la escasez estructural de personal docente calificado y de funcionarios, que operó como una restricción crítica para la expansión escolar. Estos factores no actuaron de manera aislada, sino de forma interrelacionada. La ambigüedad en el reparto de competencias dificultó la asignación clara de responsabilidades; la debilidad organizativa impidió el ejercicio de una autoridad educativa efectiva; la fragilidad fiscal limitó la financiación y supervisión del sistema; y la escasez de docentes y funcionarios redujo la capacidad de implementación. En conjunto, estos elementos explican por qué el proyecto normativo del “Estado docente” no logró traducirse en una provisión educativa sostenida.

A partir de este marco, el artículo se centra en dos dimensiones institucionales concretas del problema: el reparto de competencias educativas entre el Estado central y los municipios, y la estructura organizativa creada para dirigir, supervisar y administrar la educación pública. El objetivo es mostrar cómo ambas dimensiones condicionaron la capacidad efectiva del Estado para proveer educación como servicio público y ayudan a explicar la distancia entre la temprana ambición normativa del “Estado docente” y sus limitados resultados prácticos.

1. Literatura y estado de la cuestión

En las últimas décadas, la historiografía ha mostrado un creciente interés por el análisis del “Estado docente” en Iberoamérica (Narváez, Reference Narváez2005), especialmente en países con una tradición consolidada de estudios en historia de la educación, como Argentina, Chile, México o Brasil. En contraste existen pocas investigaciones sobre la historia de la educación boliviana, particularmente aquellas que atiendan al siglo XIX. Por lo general, son análisis que no se basan en un estudio sistemático de las fuentes primarias y además no pretenden una explicación sobre los factores que condicionaron el progreso educativo (Reyeros, Reference Reyeros1952; Suárez, Reference Suárez1970; Peñaranda, Reference Peñaranda1986; Camacho, Reference Camacho1991; Ponce-Arauco, Reference Ponce2011; Cajías et al. Reference Cajías, Barragán and Lema2015a y Reference Barragán, Mendieta and Mamani2015b; Castro, Reference Castro2017; Velásquez-Castellanos, Reference Velásquez-Castellanos2023)Footnote ⁵. El trabajo de Reyeros (Reference Reyeros1952) y el de Castro (Reference Castro2017) destacan por la extensión del periodo analizado, por el empleo de fuentes primarias y por la variedad de temas tratados dentro del ámbito educativo. El primero describe el desarrollo educativo desde la época precolonial y evidencia, para la época republicana, que existió una brecha entre la ambición normativa del Estado y su implementación. La educación fue concebida tempranamente como un instrumento central de construcción nacional, pero su expansión real se vio limitada por la debilidad fiscal, administrativa y territorial del Estado, así como por las persistentes continuidades institucionales heredadas del periodo colonial. Castro (Reference Castro2017) coincide en el diagnóstico sobre la educación boliviana del siglo XIX, pero se centra en mayor medida en el periodo de diseño teórico y de implantación de la llamada “libertad de enseñanza” (1871-1874) y en sus efectos negativos sobre el ya de por sí maltrecho sistema educativo, específicamente en la ciudad de La Paz. A pesar de los esfuerzos de estos investigadores, persiste un vacío en la literatura respecto a los factores institucionales concretos, especialmente relacionados con la dicotomía entre centralización y descentralización educativa y con la estructura del sistema educativo, que explican por qué Bolivia no logró consolidar un sistema educativo efectivo. En particular, falta un análisis que conecte de manera sistemática el reparto de competencias, la organización administrativa, la capacidad fiscal y la disponibilidad de personal con la provisión efectiva de educación pública. El vacío que aborda este trabajo no reside, por tanto, en la ausencia de referencias generales sobre educación en Bolivia, sino en la falta de una explicación institucional integrada sobre los mecanismos que limitaron la consolidación del “Estado docente”. El análisis del desarrollo del “Estado docente” en Bolivia constituye, por tanto, una contribución relevante tanto para la historiografía nacional como para el debate hispanoamericano más amplio.

De las dos dimensiones en las que se puede abordar el principio del “Estado docente” (Narváez, Reference Narváez2005), el estudio se concentra en la normativa, es decir, en la configuración institucional del sistema educativo a través de la legislación, dejando para futuras investigaciones el análisis de las políticas educativas y sus resultados. Las bajas tasas de alfabetización y escolarización primaria evidencian el fracaso estatal en la tarea educativa, aunque sus causas no resultan evidentes a primera vistaFootnote ⁶. Se adopta un enfoque de historia económica institucional para analizar de manera particular los factores institucionales que limitaron la capacidad efectiva del Estado para diseñar, organizar e implementar un sistema educativo nacional que permitiese el avance de la alfabetización.

Desde la aprobación del Estatuto de Educación de 1827, durante el gobierno de Antonio José de Sucre, se desarrolló una intensa actividad legislativa que, sin embargo, quedó muy por debajo de los objetivos planteados. La escasez de recursos, la prioridad del gasto militar, la falta de docentes cualificados, la baja escolarización y los problemas derivados del reparto de competencias entre administraciones limitaron gravemente el desarrollo educativo. El análisis se estructura en torno a dos ejes: la evolución del reparto de competencias educativas y la organización del sistema educativo. En ambos casos se observa una marcada inestabilidad institucional, una deficiente planificación y una limitada capacidad del Estado central para imponer sus decisiones.

Estos problemas se inscriben en un contexto más amplio de debilidad estatal, caracterizado por el caudillismo, la inestabilidad política, el regionalismo y la fragmentación territorial (Barragán et al., Reference Barragán, Mendieta and Mamani2015; Peres-Cajías, Reference Peres-Cajías2011; Roca, Reference Roca, Barragán and Roca2005; Colàs, Reference Colàs2023). La escasa legitimidad y capacidad administrativa del Estado, el clientelismo y la falta de funcionarios competentes afectaron directamente al sistema educativo (Peralta, Reference Peralta, Barragán and Qayum1997; Peralta e Irurozqui, Reference Peralta and Irurozqui2000; Langer, Reference Langer2022). La evolución del “Estado docente” en Bolivia refleja, en última instancia, las dificultades estructurales para la consolidación estatal durante el siglo XIX.

2. Metodología y fuentes

La investigación adopta un enfoque de historia económica institucional basado en el análisis cualitativo de fuentes normativas y administrativas. El objetivo no es reconstruir series cuantitativas de resultados educativos, sino identificar los mecanismos institucionales que limitaron la capacidad del Estado para organizar, financiar y supervisar un sistema educativo nacional.

El corpus documental está formado principalmente por las Memorias Anuales de Educación para el periodo 1827-1900, elaboradas por los diferentes Ministerios que tuvieron competencias educativas a lo largo del XIX; y por los Anuarios Legislativos de Bolivia, donde se recogen los textos constitucionales, las leyes, los decretos, y las disposiciones que se aprobaron en el país a lo largo del siglo XIX. También se ha utilizado, cuando la disponibilidad de datos lo permitía, el Presupuesto General de la República de Bolivia. Las dos primeras fuentes se ubican en el Archivo Histórico y Biblioteca de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia en La Paz, la última en la Biblioteca del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Es importante señalar algunas limitaciones de las fuentes disponibles. Las estadísticas fiscales y educativas de la Bolivia del siglo XIX presentan: grandes vacíos, escasa desagregación de los datos, información parcial y, en ocasiones, contradictoria. Todo lo cual impide construir series completas y analizar tendencias de manera confiable. Tanto los datos sobre el gasto educativo como los relativos al número de escuelas y de alumnos, aparte de ser escasos, carecen con frecuencia de desagregación por niveles administrativos o educativos, lo que dificulta examinar con precisión procesos clave como la descentralización y cuantificar el avance del “Estado docente”. Además, las cifras recogidas por la bibliografía rara vez se contrastan con las fuentes originales. Estas inconsistencias obligan a un uso muy restrictivo de la información cuantitativa, limitada únicamente a aquellos años en los que los datos son completos y han podido ser verificados. Para compensar estas carencias, el estudio se apoya en información cualitativa de gran valor extraída de las fuentes primarias consultadas, la cual permite sostener los argumentos pese a la escasez de evidencia numérica confiable.

A pesar de esto, las fuentes permiten reconstruir la evolución del diseño institucional del sistema educativo boliviano en dos dimensiones centrales: 1) el reparto de competencias educativas entre el Estado central y los concejos municipales, y 2) la estructura organizativa creada para dirigir, supervisar y administrar la educación pública. El análisis se orienta, por tanto, a identificar cambios normativos, problemas en el reparto de atribuciones, vacíos de responsabilidad y conflictos interadministrativos que condicionaron la provisión efectiva del sistema educativo.

3. Por qué fue tan complicado: un breve panorama sobre la inestabilidad política

Gran parte del periodo aquí estudiado se enmarca en la etapa denominada “caudillista”, por la historiografía boliviana. Entre 1829 y 1880 los principales actores políticos fueron los caudillos militares. Estos accedían al poder aupados por el ejército y, por lo general, mediante golpes de Estado o levantamientos militares, con la consecuente inestabilidad política y social. Aunque este fue un fenómeno común en otras repúblicas hispanoamericanas durante el siglo XIX, en Bolivia su presencia fue mayor. En su explicación se barajan diversas hipótesis que consideran desde su extensión geográfica y su compleja orografía, a la diversidad social con diferencias muy marcadas entre lo urbano y lo rural, la selva y la montaña o lo criollo y lo nativo. Por supuesto hay que mencionar los graves problemas en las fronteras con todos sus vecinos que se saldaron en enormes pérdidas territoriales y conflictividad armada. Todo esto trabó la creación de un Estado-nación fuerte y cohesionado y abrió fácil cauce al militarismo. Además, se generaron poderes locales y regionales con sólidas identidades territoriales que propiciaron la inestabilidad (Barragán et al. Reference Barragán, Mendieta and Mamani2015).

En términos generales, la historiografía está de acuerdo en que Bolivia tuvo un Estado débil durante todo el siglo, debido a que su construcción fue fragmentada, discontinua y heterogénea por el territorio. La extensión de la autoridad legal y burocrática del Estado central fue deficiente, reflejo de continuos procesos de negociación de legitimidad y soberanía (Peres-Cajías, Reference Peres-Cajías2011). Durante el siglo XIX hubo también un marcado regionalismo y localismo que se manifestó en una pugna entre regiones y ciudades por constituirse en hegemónicas, y en el enfrentamiento de estas con el poder central (Roca, Reference Roca, Barragán and Roca2005). Esto fue común desde la independencia en los países hispanoamericanos, en donde hubo una intensa lucha entre el centralismo y el regionalismo y localismo. Los municipios tuvieron una capacidad significativa para proponer construcciones institucionales alternativas a la del poder ejecutivo central. La toma de decisiones en la localidad escapó en muchos casos al control ejercido por los límites legales del Estado. En Bolivia, el poder local no adquirió las características de estatalidad que, en Argentina, por ejemplo, pero su gestión suscitó una fuerte conflictividad (Colàs, Reference Colàs2023).

Todos estos factores explican que la administración creada y nombrada por los distintos presidentes a lo largo del siglo careciera en muchas ocasiones de legitimidad y estabilidad suficientes para promover la “capacidad institucional”, y que su estructura estuviera supeditada a modificaciones sustanciales con cada nuevo gobierno (Langer, Reference Langer2022)Footnote ⁷. Lógicos resultados de cuanto se ha mencionado fueron el clientelismo y la empleomanía, que llevaron a una burocracia estatal sobredimensionada (Peralta, Reference Peralta, Barragán and Qayum1997; Peralta e Irurozqui, Reference Peralta and Irurozqui2000)Footnote ⁸, que también fueron la tónica general en otros países hispanoamericanos (Newland, Reference Newland1994). Mas a pesar de ello, bajo el caudillismo, fue común, en una administración del Estado en crecimiento, el que este se enfrentara a la escasez de funcionarios para algunas tareas y, sobre todo, a su falta de competencia (Langer, Reference Langer2022; Ponce, Reference Ponce2011)Footnote ⁹. El sistema educativo es una evidencia y una víctima de estos graves problemas. De hecho, uno de los límites estructurales del “Estado docente” en la Bolivia del siglo XIX fue el problema del profesorado. El país padeció de manera crónica su escasez, su exigua formación académica y nulo conocimiento pedagógico, su irregular contratación, su poca estabilidad y su reducida e irregular remuneración. Aunque es cierto que estas dificultades pueden extenderse a la mayoría de los países hispanoamericanos del siglo XIX, como señala Newland (Reference Newland1991). Bolivia no contó con una Escuela Normal (así denominados en ese periodo los centros de formación para el docente), hasta 1909. Si bien hubo intentos para erigirlas desde el año siguiente a la Independencia y a lo largo de todo el siglo.

Las estadísticas educativas, como se mencionó, no permiten presentar series de largo plazo con datos sobre su número, pero las fuentes primarias consultadas y la bibliografía, tanto la actual como la del siglo XIX, dan fe de estos inconvenientes. Desde la década de 1830 aparecen en las Memorias Anuales de Educación referencias a la escasez de docentes, lo que dificultó la apertura de escuelas primarias. Es lo que se recogía, por ejemplo, en la Memoria de 1835 -una de las primeras que se elaboraron- o en la Memoria de 1840. Autores de la época, como Dalence (Reference Dalence1851) o Santiváñez (Reference Santiváñez1857) también lo atestiguaron.

Al finalizar el siglo, estos argumentos se seguían reproduciendo, como señala, por ejemplo, Martínez (Reference Martínez2000), cuando relata la situación del maestro boliviano antes de los inicios de la formación docente en los primeros años del siglo XX. También hay alusiones reiteradas en las fuentes a su escasa formación académica y pedagógica. Los únicos requisitos, que apenas variaron durante el siglo XIX y que no llegaron a aplicarse, como sostiene por ejemplo Reyeros (Reference Reyeros1952), eran el de contar con un certificado de capacidad que evidenciara conocimientos de Moral, Urbanidad y Religión y otro de moralidadFootnote ¹⁰.

Asimismo, hay evidencias de que padecieron una escasa e irregular retribución. Los maestros de escuelas primarias recibían un salario anual que variaba entre 200 y 400 pesos, dependiendo del tipo y de la cantidad de asignaturas impartidas, y las maestras de escuelas femeninas entre 150 y 200Footnote ¹¹. Era una cantidad muy reducida si se compara, por ejemplo, con el umbral de pobreza que se fijó, 150 pesos de ingresos anuales, para que los alumnos pudieran recibir becas de estudio cuando la educación pública no era gratuita. Además, este salario no aumentó de forma sustancial en el transcurso del siglo y llegó -en algunas ocasiones y ante la falta de fondos- a realizarse en especie (Memoria Anual de Educación, 1840 y Castro, Reference Castro2017). Esta situación, es probable que, en muchos casos, obligó a compaginar la práctica docente con otra actividad laboral para poder sobrevivir. Aunque la información que aparece en las fuentes primarias sobre la situación docente no es abundante. Serán investigaciones futuras las que podrán esclarecer este problema crónico que padeció la educación en Bolivia.

La situación administrativa no cambió sustancialmente en las dos últimas décadas del siglo, cuando el gobierno pasó a manos civiles, por lo general oligarquías mineras. La crisis presupuestaria que se padecía desde el gobierno de Mariano Melgarejo (1864-1871) (Huber, Reference Huber1991; Klein, Reference Klein2011), la crisis económica que asoló el país desde mediados de la década de 1870 y la guerra contra Chile (1879-1884), impidieron mejoras sustanciales.

En el caso del sistema educativo se ha podido comprobar que su evolución, se vio afectada por estos problemas institucionales. El proceso abordado de descentralización de las competencias educativas hacia los municipios y la posterior pugna entre estos y el Estado central, cuando este último trató de recuperarlas, manifiesta, además de la penuria de recursos dirigidos a tal fin, el fuerte regionalismo y municipalismo observado en la historia política del país durante el siglo XIX y la insuficiente capacidad de coacción y de legitimidad por parte del Estado central. Lo ocurrido en Bolivia difiere de lo observado, por ejemplo, en su vecino Perú. En este país, el centralismo en la política educativa se llevó a cabo solo a partir del inicio del siglo XX, cuando las condiciones económicas y fiscales del Estado lo permitieron y los gobiernos centrales pudieron afirmar su autoridad frente a los poderes locales (Espinoza, Reference Espinoza2013). Por otra parte, la mala definición de la estructura organizativa del sistema educativo boliviano, sus continuas modificaciones y su mal funcionamiento, son síntomas, por un lado, de la inestabilidad institucional, de las guerras y de los abruptos cambios de gobierno que se sucedieron durante toda la etapa caudillista y, por otro, de una burocracia estatal ineficiente y de funcionarios poco competentes, que llevó, por ejemplo, a la contratación de personas ajenas al ámbito de la función pública y al académico.

4. Estado y organización del sistema educativo boliviano

Las naciones hispanoamericanas surgidas tras los respectivos procesos de independencia vibraron con la posibilidad de mejorar los sistemas educativos y pedagógicos. Políticos y pensadores locales —como Simón Rodríguez, Andrés Bello o Faustino Sarmiento— reclamaron en sus escritos educación para liberar a las masas de la ignorancia y regenerar la sociedad. La ideología liberal exigía su alfabetización como parte del proceso de cambio que acompañaba a la independencia. Esta idea se plasmó en las nuevas constituciones de naciones como Perú, México, Uruguay o Bolivia (Newland, Reference Newland1991; Romero, Reference Romero1993). En este último país, por ejemplo, Simón Bolívar, en su discurso al Congreso Constituyente de la nación, expresó que a los habitantes se les exigía saber leer y escribir para poseer la ciudadanía (Rojas, Reference Rojas1976)Footnote ¹².

A pesar de la inestabilidad política y social que conllevaron los procesos de independencia en Hispanoamérica, la educación pública fue considerada desde el comienzo como un aspecto clave para la unificación política y la regeneración y cohesión social. A lo largo del siglo XIX se configuró un amplio corpus legislativo en el ámbito educativo y el concepto de “Estado docente” fue incluido desde el inicio en las constituciones de las nuevas repúblicas. El Estado asumió de manera decidida la función de educador de la sociedad (Ossenbach, Reference Ossenbach1993, Reference Ossenbach, García, Valle and Ossenbach2001 y Reference Ossenbach2018; Romero, Reference Romero1993). Con esta expresión, “Estado docente”, se hace referencia a la formación y consolidación, principalmente en los países hispanoamericanos, de una organización política que, tras los procesos de independencia, asumió la responsabilidad de la educación como una de sus funciones básicasFootnote ¹³. De forma más temprana o tardía, todos los países hispanoamericanos establecieron durante el siglo XIX la estructura básica de sus sistemas educativos, que se mantuvo sin grandes cambios hasta aproximadamente mediados del siglo XX. Esa estructura se definió mediante legislación que se sucedió durante todo el siglo XIX; si bien no se logró estabilidad hasta finales de siglo o comienzos del XX. Por lo general, se trató de leyes en las que prevaleció el criterio liberal y secularizador, y que organizaron sobre todo la enseñanza primaria o elemental (también denominada en esa época popular) (Ossenbach, Reference Ossenbach, García, Valle and Ossenbach2001).

No obstante, aunque se extendió ese entusiasmo en favor de la educación desde los procesos de independencia, también existieron voces contrarias a su difusión, al igual que ocurrió en algunos países europeos. La posición conservadora defendía que la instrucción impediría que los pueblos estuvieran preparados para sus labores cotidianas y provocaría la falta de respeto por la autoridad. La falta de interés por la educación, incluso la oposición a ella, de parte de la clase política, conllevó unas asignaciones presupuestarias escasas durante todo el siglo XIX (Newland, Reference Newland1991). En Bolivia también se encuentran estas características. Hubo cierta oposición —por parte de algunas élites y del clero— a la educación, sobre todo en las primeras décadas tras su independencia y falta de interés de algunos de sus gobiernos, reflejada, por ejemplo, en la asignación exigua de fondos presupuestarios para educación (menos de un 5% de media para el siglo XIX)Footnote ¹⁴, en comparación con otras partidas como el ejército, que superó el 40% durante el periodo 1827-1872Footnote ¹⁵. Estos, entre otros factores institucionales, dificultaron el avance del “Estado docente” y, por tanto, el de la alfabetización.

Los gobiernos municipales, a través de la escuela pública municipal, fueron los protagonistas de la oferta pública de educación en Hispanoamérica. La administración de las escuelas por los municipios tuvo importantes defensores, como Domingo Sarmiento y José Pedro Varela. Estas escuelas, en muchos casos herederas de las establecidas por los cabildos coloniales, tuvieron una gran importancia, especialmente en países como México, Cuba y Uruguay, hasta que se incrementó la intervención de los Estados centrales, o en su caso los gobiernos provinciales o regionales, a finales del siglo XIX. Desde ese momento se buscó suprimir las atribuciones educativas de los municipios, se intentó estructurar el sistema educativo (en sus niveles primario, secundario y universitario), se dotó al nivel central de organismos nacionales —principalmente Ministerios— para la dirección, supervisión, control y administración de la educación, se erigieron centros para la formación de los maestros y se aplicaron disposiciones legislativas que regulaban el funcionamiento de las escuelas (Newland, Reference Newland1991; Romero, Reference Romero1993). Los intelectuales latinoamericanos, influenciados por el positivismo europeo, creyeron que la burocracia del Estado central, al contrario que los funcionarios locales, gestionaría de manera más eficiente la educación. Los ingresos fiscales crecientes —procedentes del auge exportador de los últimos decenios del siglo XIX—, permitió a los gobiernos nacionales sufragar la centralización perseguida (Espinoza, Reference Espinoza, Rury, John and Tamura2019). Por tanto, se partió de una situación en donde la estructura organizativa de la educación estaba descentralizada y paulatinamente se centralizó especialmente en aquellos países en donde el crecimiento económico hacía posible un aumento del gasto público destinado a educación. En Chile, por ejemplo, en la década de 1840 el Estado comenzó a invertir en la creación de escuelas fiscales y en 1875 más de tres cuartas partes de los alumnos de primaria estaban matriculados en estas escuelas en detrimento de las municipales. En Venezuela en 1881 las escuelas fiscales, inexistentes años atrás, duplicaban en número a las municipales. Una tendencia similar se encuentra en Colombia, en Ecuador, en Uruguay, entre otros países (Newland, Reference Newland1991). Este proceso se enmarca en el fenómeno más amplio de consolidación del Estado liberal, en el cual se llegó a un cierto consenso en torno al Estado como el único capaz de conseguir las condiciones necesarias para la estabilidad y el progreso institucional (Ossenbach, Reference Ossenbach, García, Valle and Ossenbach2001).

Las evidencias halladas en esta investigación sobre Bolivia muestran que, al contrario de lo que pasó en otros países, se buscó y consiguió la centralidad educativa desde su independencia, como manifiestan las primeras leyes sobre educación de finales de 1825 y de 1826, así como el Estatuto de Educación de 1827. A partir de la aprobación del régimen municipal en 1839 y de manera intermitente, pues las municipalidades fueron suprimidas durante algunos años, se produjo un proceso de distribución de competencias en beneficio de los municipios, tenue al principio pues solo se transfirieron algunas, pero que se acentuó a comienzos de la década de 1870 en un contexto más amplio de descentralización administrativa. Desde 1882 se intentó revertir la situación con leyes que pretendieron centralizar la educación, lo que generó una disputa entre municipios y Estado por el control educativo que se extendió hasta los primeros años del siglo XXFootnote ¹⁶. La descentralización de competencias ha sido señalada por algunos autores, (Engerman, Mariscal y Sokoloff, Reference Engerman, Mariscal, Sokoloff, Eltis, Lewis and Sokoloff2009; Engerman, Sokoloff y Mariscal, Reference Engerman, Sokoloff, Mariscal, Engerman and Sokoloff2011), como una de las causas más relevantes del éxito del modelo norteamericano (exclusivamente Estados Unidos y Canadá) en su progreso educativo en comparación con los países del sur del continente. En EE. UU y en Canadá las administraciones locales y, en su caso, estatales, prevalecieron en la oferta de educación primaria pública. En Estados Unidos, por ejemplo, el federalismo y la competitividad entre los estados por la atracción de inversiones y factores productivos impulsaron el progreso educativo. En contraposición, en los países latinoamericanos, según estos autores, destacaron los modelos centralizados y los gobiernos nacionales a menudo tuvieron que intervenir directamente en la promoción de las instituciones educativas antes de que se lograran avances sustanciales en términos de alfabetización. Según estos mismos autores, hubo cuatro países latinoamericanos que tuvieron un federalismo duradero en el siglo XIX —Argentina, Brasil, México y Venezuela— pero ninguno de ellos se acercó al éxito de Estados Unidos. Newland (Reference Newland1991) observa otra dinámica en cuanto al reparto de competencias educativas. Señala que en Hispanoamérica se extendió el sistema educativo descentralizado, con los municipios como principales oferentes de educación primaria, y solo desde finales del siglo XIX se fue centralizando la educación con la creación de Ministerios específicos para este fin.

Con este estudio sobre Bolivia se pretende aportar nuevas evidencias a este debate académico. Se comprueba que este país siguió una trayectoria diferente y que el modelo centralizador o descentralizador adoptado no fue un elemento definitivo para explicar el fracaso del “Estado docente”, al menos, en este país, debido a la existencia de otros condicionantes de índole institucional, política, económica y social. Ambos esquemas de reparto de competencias, adoptados en distintas etapas del siglo XIX, evidenciaron profundas limitaciones e impidieron el avance educativo en el país.

La Convención Nacional de 1871, celebrada durante el gobierno de Agustín Morales (1871-1872), quien gobernó con el lema de “más libertad y menos gobierno”, inició un periodo de reformas liberalizadoras en el terreno de las relaciones del Estado con las comunidades indígenas, las élites regionales y el sistema educativo. En Bolivia, las ansias federalistas de algunas regiones, como Cochabamba y Potosí, se vieron apaciguadas y se encontró en el municipalismo una alternativa aceptable al federalismo. El nuevo régimen municipal implantado con la Constitución de 1871 planeó otorgar a los municipios el mismo rol protagonista que en el federalismo tenían las regiones o departamentos. Junto a esto se produjo un proceso de descentralización fiscal, con la Ley de 21 de noviembre de 1872. Se había evidenciado que uno de los mayores inconvenientes para el funcionamiento de los municipios provenía de la escasez de fondos, situación que se agravaba en aquellas provincias (unidades administrativas en las que se dividían los departamentos) que recibían ínfimos recursos por parte del Estado central (Rodríguez, Reference Rodríguez1995). La reforma fiscal modernizó la hacienda pública boliviana y la descentralizó, creando en ella tres grandes unidades: Tesoro Central, Tesoros Departamentales y Tesoros MunicipalesFootnote ¹⁷. Se estipuló que todos los fondos no incluidos en los dos primeros tesoros pertenecían a los municipios. Estos nuevos recursos proporcionaron cierta estabilidad y capacidad de acción a unos municipios que habían vivido en medio de la precariedad y de la incertidumbre financiera (Rodríguez, Reference Rodríguez1995).

En el ámbito educativo se planeó una drástica reforma que supuso un cambio en la concepción del “Estado docente”, motivada por ese clima de descentralización —y de exaltación de los consejos municipales por situarse más próximos que el Estado a las necesidades de los ciudadanos—, así como por la grave crisis que sufría la hacienda pública desde mediados de la década de 1860. En 1872 se aprobó la Ley de “libertad de enseñanza”, de 22 de noviembre, (ampliada con el Estatuto General de Educación de 15 de enero de 1874), con la que el Estado central se despojó de su obligación de ofrecer educación y otorgó a los municipios importantes competencias en la educación primaria. La secundaria y la universitaria quedaron a expensas de las iniciativas privadas. Esta descentralización educativa perduró sin grandes cambios hasta las primeras décadas del siglo XX, a pesar de que el Estado trató de centralizar la educación a partir de la década de 1880, al recuperar competencias antes cedidas a los municipios.

El reparto de competencias educativas dentro de las administraciones públicas (centrales y municipales) fue muy confuso, al igual que la estructura organizativa que se intentó dar al sistema educativo. Esta confusión radica en la existencia de una maraña legislativa, incompleta, que, en ocasiones incluso, era contradictoria con legislación vigenteFootnote ¹⁸. A este caos se añaden las directrices educativas contempladas en las Constituciones que se aprobaron a lo largo del siglo. Lo anterior, unido a la deficiencia de las fuentes fiscales para el siglo XIX que impide conocer con detalle el origen de los fondos para educación, dificulta el análisis, pero convierte este trabajo en apasionante y en una aportación relevante para la historiografía boliviana, porque estudia estos aspectos —que son imprescindibles para la comprensión, no sólo del desarrollo del “Estado docente”, sino del conjunto del país— y que no han sido tratados por la bibliografía.

5. Reparto de competencias: Estado central versus concejos municipales

Las competencias educativas recayeron en manos del Estado central desde el comienzo de la nueva república. Así lo prueban las primeras disposiciones adoptadas sobre educación en diciembre de 1825 y durante 1826. La política educativa del primer gobierno de Bolivia, el de José Antonio Sucre (1825-1828), se insertó dentro del marco de reformas económicas y sociales desplegadas en ese primer mandato. Pero en el gobierno de José Miguel Velasco (1839-1841) se aprobó una nueva Constitución, la de 26 de octubre de 1839, que originó un cambio en la administración territorial de Bolivia y condicionó posteriormente la política educativa del país. Ese texto creó los Concejos Municipales y, con ellos, las primeras competencias educativas para estas administraciones locales. Según la sección XXI de la carta magna, los municipios debían cuidar las escuelas primarias conforme a los reglamentos establecidos y proponer al gobierno candidatos para dirigir las escuelas. Esas competencias fueron ampliadas con el reglamento de municipalidades de 12 de noviembre de 1839. Las nuevas atribuciones, no debidamente explicitadas en el texto legislativo, se pueden sintetizar de la forma siguiente: 1^a) Vigilar las escuelas primarias y garantizar el cumplimiento de los reglamentos fijados, sin inmiscuirse en la parte científica; 2^a) Nombrar los docentes, previo examen de aptitud; 3) Llevar el registro estadístico y 4^a) Procurar el establecimiento de nuevas escuelas primariasFootnote ¹⁹. Se produjo, por tanto, un proceso de descentralización educativa que buscó incorporar a los gobiernos municipales en el impulso de la educación primaria o popular. De esta manera nacieron las escuelas municipales, creadas y controladas por los ayuntamientos, que eran diferentes de las escuelas fiscales, pertenecientes al Estado central. A pesar de estas prerrogativas, parece que los municipios no llevaron a la práctica hasta décadas después la tarea de establecer escuelas propias porque los datos que existen sobre el número de centros educativos muestran que las escuelas en funcionamiento eran fiscales.

La Constitución de 5 de agosto de 1861, aprobada bajo la presidencia de José M. Linares (1857-1861), restituyó el régimen municipal —después de haber quedado suprimido desde el gobierno de José Ballivián (1841-1847)— y recogió nuevamente atribuciones de los municipios en materia de educaciónFootnote ²⁰. Estos debían “crear establecimientos de instrucción y dirigirlos, ejerciendo solo el derecho de vigilancia sobre los establecidos por el gobierno” Footnote ²¹. También la siguiente Constitución, la de 18 de octubre de 1871, que supuso un impulso importante al municipalismo en Bolivia, definió los deberes de los consejos municipales para el fomento de la educación, añadiendo algunos a los fijados con anterioridad: administrar los fondos de las escuelas, fijar sus reglamentos, nombrar a los docentes y fijar sus sueldosFootnote ²². Se observa, por tanto, la asunción de nuevas e importantes atribuciones como la determinación de los reglamentos internos o la contratación de los maestros. Estos cambios en el ámbito educativo son la antesala de la reforma educativa planificada en el gobierno de Agustín Morales (1871-1872), que se materializó con la Ley de 22 de noviembre de 1872, denominada ley de “libertad de enseñanza” y con el Estatuto General de Enseñanza de 15 de enero de 1874 que la completó. Esta reforma supuso un cambio trascendental en el desarrollo del “Estado docente” en Bolivia y en su historia educativa. El Estado central se desprendió de la obligación de ofrecer educación pública y dejó en manos de los municipios y de la iniciativa privada el fomento de la instrucción primariaFootnote ²³. La educación secundaria y la universitaria quedaron, sin éxito alguno, a expensas de las posibles iniciativas privadas que surgieran. Este cambio de modelo tan drástico obedece, como se indicó, al clima de descentralización que reinaba en el país, a la situación crítica por la que atravesaban las finanzas públicas, especialmente desde el gobierno de Mariano Melgarejo (1864-1871)Footnote ²⁴, y a la reforma fiscal que se llevó a cabo en 1872. Además, los limitados resultados alcanzados por el Estado, tras casi medio siglo de vida republicana, en su tarea de ofrecer educación al pueblo, reforzaron las voces reformistasFootnote ²⁵ —entre ellas, la del ministro de Instrucción, Melchor TerrazasFootnote ²⁶— en favor de la descentralización educativa hacia los municipios, que tenían cierta experiencia en la labor de vigilancia de la educación en la esfera local. En la Memoria de Educación de 1872 presentada por el propio Terrazas a la Asamblea Legislativa de ese año, se señala que la financiación que hasta entonces había recibido la educación era claramente insuficiente. Cada escuela tenía un presupuesto medio inferior al 50% de lo que se estimaba que debería recibir para su buen funcionamiento, y este se situaba muy por debajo del que tenían las escuelas primarias en países como Chile o PerúFootnote ²⁷. Desafortunadamente, la escasez de fuentes fiscales para el siglo XIX impide ampliar este tipo de análisis y también esclarecer de qué nivel administrativo, y en qué proporción, salían los fondos para financiar la educación.

La presión de algunos municipios, como el de Potosí, a través de sus representantes en la Asamblea Nacional, permitió la aprobación de la Ley de 1872. Para reforzar su postura, elaboraron informes sobre el estado precario de la instrucción en el país y pronunciaron alegatos en favor de la libre enseñanzaFootnote ²⁸. Esa norma dejó en manos de la iniciativa privada la educación superior y la secundaria (salvo algunas excepciones)Footnote ²⁹. La primaria se entregó a la iniciativa privada y a los consejos municipales, estos últimos debían administrar los fondos destinados a la instrucción y dirigir las escuelasFootnote ³⁰. Pero no se determinó con claridad si estos debían asumir exclusivamente estas competencias y si, además, mantenían las de fijar los reglamentos y nombrar a los docentes como la Constitución de 1871 les había autorizado. Tampoco se aclaró si el origen de la financiación de las escuelas primarias eran exclusivamente los municipios o si el Estado central aportaba una parte de los fondos a través de transferencias. La ley estableció que los municipios administraban los fondos, pero no concretó quién los aportaba ni en qué proporción. En el Estatuto General de Enseñanza de 1874, que puso en marcha las disposiciones de la Ley de 1872, aparece de nuevo como competencia de los municipios la gestión financiera de las escuelasFootnote ³¹, pero, al igual que ocurrió con la Ley de 1872, no esclareció nada sobre el resto de las atribuciones que la constitución vigente de 1871 había señalado para los consejos municipalesFootnote ³².

Esta falta de concreción generó problemas a la hora de asumir los deberes y obligaciones por parte de las diferentes administraciones públicas. Quizás por ello la Constitución de 1878 (en su artículo 126) volvió a incluir de manera explícita entre las competencias municipales, la contratación de docentes y la elaboración de reglamentosFootnote ³³. La situación empeoró desde el gobierno de Narciso Campero (1880-1884) —primero de la etapa política denominada “oligarquía minera” (1880-1899)—. Las tensiones entre el Estado central y los municipios resucitaron cuando el primero quiso recuperar las atribuciones que, desde la década de 1870, habían recaído en los municipios.

La confusión en la legislación educativa existente, junto a la aparición de nuevas leyes en la década de 1880, dificultaba su interpretación y esta tendencia se mantuvo en lo que restó de sigloFootnote ³⁴. Esto es evidente, por ejemplo, en el caso de una de las competencias educativas que se han mencionado, la elaboración de los reglamentosFootnote ³⁵. ¿Con los reglamentos los legisladores se referían únicamente a las normas de funcionamiento de las escuelas? o ¿también a la determinación de las asignaturas y de los planes de estudio? Se trata de competencias distintas y que implican, por tanto, un grado de participación en la gestión de la educación muy diferente. La falta de claridad en su definición es el elemento crucial para entender la pugna que surgió por el control de la educación, entre el Estado central y los municipios. A partir de la Ley de 12 de diciembre de 1882 el gobierno de Narciso Campero (1880-1884) trató de revertir la situación de descentralización que la “ley de libertad de enseñanza” había provocado. Para ello aumentó la intervención administrativa por parte del Estado central. Los gobiernos de este periodo conservador, presididos por civiles vinculados a las élites mineras, no fueron reacios a la existencia de los municipios, pero exigían que tuvieran un menor grado de autonomía respecto al Estado central y no aceptaron el nivel de descentralización al que se había llegado en la década de 1870 y esto incluía la educación (Rodríguez, Reference Rodríguez1995).

El sistema político establecido en la Convención Nacional de 1880, más moderno e impersonal, cerraba la etapa caudillista. El nuevo discurso político se refería al caudillismo como una etapa de inestabilidad y anarquía y ese desprecio hizo que los partidos políticos emergentes obtuvieran legitimidad (Mendieta, Reference Mendieta2015). Se creó, por tanto, un clima proclive para que el Estado central retomara el control educativo. Es por eso por lo que la Ley de 1882, y otra de 18 de abril de 1884 que la ampliaba, buscaron restablecer la oficialidad de la educación y centralizarla, además de tratar de aclarar las competencias que debían asumir las diferentes administraciones públicas. Se inició desde ese momento una intensa disputa por el control de la educación primaria que se prolongó hasta los primeros años del siglo XX.

Con esa normativa, las administraciones locales mantuvieron la potestad de la gestión económica de las escuelas municipales, como venía previsto en la constitución de 1878 (modificada parcialmente en 1880). El Estado central, a través de organismos como el Consejo Supremo de Instrucción o los Consejos Universitarios, ejercerían la dirección e inspección suprema de la enseñanza pública, así como la dirección científica y disciplinaria en todos los centros de instrucciónFootnote ³⁶. Pero la ley de 1884 contenía una nota discordante pues a continuación de la aclaración sobre las atribuciones del Estado central, aparecía una frase que generó confusión y que señalaba que quedaban excluidas de esa dirección científica y disciplinaria del Estado central: los seminarios, las escuelas municipales y las escuelas privadasFootnote ³⁷. ¿Quiere esto decir que los municipios sí tenían las competencias en la dirección científica y disciplinaria de las escuelas municipales, aparte de asumir la gestión económica? Si fue así, ¿por qué los concejos municipales reclamaban la defensa de su derecho a establecer los reglamentos? Tampoco hay claridad con esta nueva legislación sobre la financiación de las escuelas. En cualquier caso, la centralización pretendida por el gobierno de Campero no era integral, como ocurrió en otros países hispanoamericanos desde el último tercio del siglo XIX, porque con la legislación que se aprobó bajo su mandato continuó la concesión de cierta autonomía educativa a los municipios, por ejemplo, la posibilidad de creación de escuelas bajo su titularidad. El Estado no trató de hacerse por completo con la educación pública, solo quiso recuperar competencias que desde 1872 había perdido, entre ellas la dirección académica y supervisión de las escuelas primarias fiscales y, posiblemente, también de las municipales.

Toda esta pugna entre administraciones obedeció a que los municipios interpretaron como dirección científica y académica, la elaboración de reglamentos y, por tanto, esta competencia quedaba bajo su potestad. El Estado central, por su parte, reclamaba esa responsabilidad porque, en su interpretación, la definición de reglamentos no implicaba la dirección científica y académica de la educación. Los municipios no reconocieron las leyes de 1882 y de 1884. Argüían que la constitución vigente, la de 1878, les confería la potestad de definir los reglamentos de las escuelas, entre otras competencias, y sentían como una violación de su autonomía la injerencia del Estado central en sus escuelas. Algunos municipios como Potosí o SucreFootnote ³⁸ reclamaron su derecho a la toma de decisiones en materia educativaFootnote ³⁹. A pesar de que la vigilancia y la dirección científica de todas las escuelas concernía al Estado central, en la práctica esta competencia quedó sin aplicación porque los municipios se acogieron a las facultades que la Constitución vigente les confería. Además, pretendían prescindir de toda injerencia del Estado central y extender sus atribuciones hasta la educación secundaria y facultativaFootnote ⁴⁰. Los gobiernos municipales no admitieron la inspección ni el control financiero por parte del Tesoro Nacional, ni la intervención del poder centralFootnote ⁴¹. La presión ejercida por los municipios fue tan intensa que hicieron caer una propuesta de estatuto educativo, el “estatuto Pol” de 1886, porque contrariaba en algunos puntos la reforma educativa que desde el municipio de Potosí se estaba elaborando —a inspiración de sus representantes en la Asamblea, Modesto Omiste y Germán Zambrana, fervientes defensores de la educación municipal— para la educación primaria de toda la república (Camacho, Reference Camacho1991). Se creó un clima de inestabilidad social que llevó a situaciones de rivalidad, que desbordó la esfera política e incluyó al alumnadoFootnote ⁴².

De esta descripción de hechos destacan varios aspectos que merecen ser analizados y puestos en relación. En primer lugar, el reparto de competencias fue confuso y carente de concreción, especialmente en el periodo en el que el Estado quiso recobrar su titularidad sobre la educación. Esto generó serios problemas para definir y asumir obligaciones y deberes por parte de las administraciones públicas. Los municipios no aceptaron ningún tipo de intervención ni de control por parte del Estado central, lo que se tradujo en fuente de constante conflictividad.

En segundo lugar, los puntos de fricción entre ambos niveles de la administración se reavivaron cuando el Estado quiso recuperar las competencias que previamente había transferido a los municipios. Estos puntos de fricción podrían haberse evitado con una definición de la norma clara y precisa. Se concretan en tres ámbitos principales: 1) la dirección científica y académica de las escuelas primarias, que implicaba la elaboración de planes de estudio. Los municipios la identificaron con la elaboración de los reglamentos que a su vez debían determinar el funcionamiento de los centros educativos; 2) el tipo de escuela, municipal y fiscal, en donde cada administración tenía qué competencias no quedó claro; 3) la gestión económica y la financiación fueron aspectos que en la legislación quedaron diluidos, sin concreción alguna y, por tanto, también generaron confusión entre los municipios y el Estado.

En tercer lugar, la raíz de estos problemas se encuentra, por un lado, en el regionalismo y en la existencia de fuertes poderes locales que exigieron al Estado mayor autonomía y control sobre la educación y que llegaron a doblegar a este cuando quiso desarticular el sistema educativo descentralizado; y, por otro, pero relacionado con lo anterior, en la falta de capacidad de coacción del Estado, así como de legitimidad. Se evidencian por su incapacidad para imponerse a las demandas de los municipios y para desarrollar una política educativa de escala nacional. Aunque en las dos últimas décadas del siglo XIX el Estado intentó centralizar de nuevo las competencias educativas para desplegar una oferta de educación pública nacional, los datos que existen sobre presupuesto nacional destinado a educación y sobre escuelas primarias de su titularidad muestran que fracasó en su intento y que la centralización fue de jure y no de facto Footnote ⁴³. No hubo un avance del gasto del Estado en educación (4,5% en 1867 y 4 % en 1870, frente a 3,6% de media para las dos últimas décadas del siglo XIX)Footnote ⁴⁴ que acompañase la centralización pretendida y prevalecieron las escuelas municipales (más del 80% del total) frente a las fiscalesFootnote ⁴⁵. Es decir, los municipios bolivianos siguieron teniendo un gran protagonismo en la esfera de la educación primaria hasta comienzos del siglo XX, trayectoria que es contraria a la experimentada en otros países hispanoamericanos. En ellos la centralización educativa se vinculó a un mayor porcentaje de los presupuestos nacionales del Estado destinados a instrucción, desde finales del XIX. Aunque hubo factores que limitaron la financiación educativa, el gasto público educativo aumentó de forma sostenida y permitió el impulso de las escuelas fiscales que ganaron peso frente a las municipales (Newland, Reference Newland1991). Es lo que ocurrió, por ejemplo, en Argentina, donde se destinó en 1884 un 4,9% del presupuesto solo a la instrucción primaria, también en Uruguay en la década de 1880 (4%) y en Chile, que dedicó a esta partida en la década de 1870, de media, un 6,9% (Newland, Reference Newland1991)Footnote ⁴⁶.

Para algunos autores, la inestabilidad política y económica que sufrieron los países hispanoamericanos durante buena parte del siglo XIX podía afectar en menor medida a la educación si esta se financiaba con recursos locales que si se sufragaba por el Estado, porque el presupuesto nacional podía ser recortado fácilmente por los gobiernos (Newland, Reference Newland1991). Pero la financiación con fondos municipales conllevaba un problema: la dispar asignación que recibía la educación en los diferentes municipios en función de su riqueza. Es lo que ocurrió en Bolivia. Los concejos municipales invirtieron en educación primaria un 6%, en promedio, de sus presupuestos en los primeros años de la década de 1890, pero esta cifra esconde importantes diferencias entre municipios, es decir, existía una gran desviación media entre los datos de la muestraFootnote ⁴⁷. El Estado central consideraba escasa esa asignación y se propuso corregir la situación estableciendo por ley que los ayuntamientos invirtieran como mínimo un 25% de sus recursos en educación primariaFootnote ⁴⁸. Por desgracia, las fuentes fiscales impiden conocer el reparto de la financiación de los dos tipos de escuelas primarias (municipales y fiscales) entre administraciones. Pero esa pretensión del Estado respecto a lo que debían dedicar los municipios revela, una vez más, las dificultades propias para asumir la centralización y consecuente financiación de las escuelas primarias.

En relación con lo anterior surgen varias preguntas que la bibliografía sobre Bolivia no se ha planteado. Son cuestiones que, por el momento, las fuentes no permiten aclarar con precisión, pero sobre las que sí se pueden esbozar algunas hipótesis ¿Por qué el Estado entregó la educación a los municipios cuando estos no tenían la capacidad institucional para desplegar con garantías la oferta de educación pública? ¿Por qué los municipios lucharon durante las décadas siguientes por mantener una tarea que sobrepasaba su capacidad? ¿La descentralización educativa es uno de los motivos del fracaso del “Estado docente” en Bolivia?

Sobre la primera cuestión, el Estado central entregó el fomento de la educación primaria a los municipios y a la iniciativa privada, con independencia de la viabilidad de la medida, porque quiso desprenderse de un gasto recurrente en un contexto de crisis institucional y presupuestaria y por la fuerte presión de los municipios que demandaban más autonomía en la esfera educativa. Muestra de ello es, por ejemplo, la posición controvertida que adoptó el presidente Tomás Frías. Como ministro de Instrucción durante el gobierno de José Ballivián (1841-1847) diseñó el modelo educativo —probablemente de mayor estabilidad en la historia educativa del país en el siglo XIX y que supuso un claro proceso de centralización—, que en la década de 1870 se desarticuló. Frías puso en práctica durante sus mandatos (1872-1873 y 1874-1876) las leyes de 1872 y de 1874, que transformaron el panorama educativo del país a pesar de que se mostró incrédulo sobre la posibilidad de que los municipios asumieran la tarea educativa (Frías, Reference Frías1874).

En relación con la segunda de las preguntas, si los municipios mantenían importantes competencias educativas dispondrían de una mayor autonomía y poder político, así como fondos para educación —una parte transferidos desde el Estado central y otra recaudados por ellos mismos tras la reforma fiscal de 1872— que podían emplear arbitrariamente en otros ámbitos de su gobierno, como así hicieronFootnote ⁴⁹. Los consejos municipales se hicieron con el control de gran parte de las escuelas primarias fiscales y de sus fondos. Llegaron a triplicar después de 1872 su presupuesto para fines educativos (Azogue, Reference Azogue1989), pero se desconoce la procedencia exacta de esos fondos y, más aún, el destino de estos. Algunos municipios como Cochabamba y La Paz llegaron a quintuplicar sus ingresos entre 1874 y 1898, también sus gastos, que fueron asignados principalmente a la mejora urbana y al sistema de beneficencia (Rodríguez, Reference Rodríguez1995). Parece, por tanto, que la educación no se vio tan favorecida por el incremento de recursos en las arcas municipales. El caos educativo fue algo habitual en los años posteriores a la aplicación de la ley de “libertad de enseñanza” de 1872. Según la información de las fuentes sobre educación, en las escuelas municipales no había recursos suficientes para pagar a los maestros y muchas de ellas cerraron en los años centrales de la década. Las que funcionaban lo hacían de manera irregular a lo largo del tiempo y en lo relativo al seguimiento de los planes de estudio. Además, la acción de supervisión en manos del Estado central y encargada por la legislación a la figura de los inspectores, no se realizó con normalidad porque los municipios no la aceptaronFootnote ⁵⁰. En general, los municipios llegaron a sobrepasar sus competencias en la educación primaria y esto conllevó serios problemas como la falta de uniformidad en los planes de estudio de las escuelas municipales, así como su mala organizaciónFootnote ⁵¹.

La hipótesis que se puede plantear sobre la tercera de las preguntas es que, si bien la descentralización no permitió un progreso sustancial de la educación, en términos de escuelas y de porcentaje de población alfabetizada, la situación contraria, la centralización educativa, que caracterizó a Bolivia durante sus primeros gobiernos, tampoco lo había conseguido. Además, fue precisamente ese escaso éxito de la centralización, entre otros factores vistos, el que había llevado a la descentralización. En 1872, por ejemplo, existían 302 escuelas primarias y en 1887 la cifra se había reducido a alrededor de 180, llegando en los años centrales de la década de 1870 a estar inoperativas buena parte de ellas por el descontrol causado por la Ley de educación de 1872 y por el Estatuto de 1874. Solo en la década de 1890 hubo un cierto avance, el número de escuelas primarias se incrementó hasta alcanzar las 500 al final del siglo. Esta progresión aparente hay que interpretarla con cautela porque la cifra del último año recoge la información de todos los departamentos del país y la de los años anteriores no, son datos parciales, por lo que ese incremento sería menorFootnote ⁵². En cualquier caso, los datos sobre la tasa de analfabetismo reflejan prácticamente un estancamiento —a comienzos de la vida independiente (1825) superaba el 90% y a comienzos del siglo XX no había bajado del 85%— y el fracaso del “Estado docente” en Bolivia durante todo el siglo XIXFootnote ⁵³.

La distribución de competencias entre el Estado central y las corporaciones municipales es un tema fundamental a la hora de estudiar el desarrollo del “Estado docente” en Bolivia, debido al proceso de descentralización y al gran protagonismo que tuvieron las escuelas municipales en la educación primaria. A pesar de que se han analizado y esclarecido aspectos sobre “Estado docente” en Bolivia hasta ahora nunca estudiados por la bibliografía, quedan más preguntas sin resolver ¿Los municipios elaboraron para sus escuelas sus propios planes de estudio o aplicaron los creados por la legislación nacional para todos los centros educativos? ¿Los ayuntamientos financiaron las escuelas municipales exclusivamente con fondos propios o lo hicieron con la ayuda de transferencias recibidas del Estado central? ¿Qué cambios hubo a lo largo del siglo XIX en esa financiación y en el reparto? ¿Hasta qué punto excedieron los municipios sus competencias en materia educativa? Serán futuras investigaciones, supeditadas a la disponibilidad de nuevas fuentes documentales, las que deban dar respuesta a estos interrogantes.

6. Estructura organizativa del sistema educativo

En el marco del proceso de centralización educativa desarrollado en Hispanoamérica a partir de mediados del XIX, se potenció la creación de organismos nacionales -a menudo en forma de Ministerios- encargados del control y regulación del sistema educativo (Newland Reference Newland1991). El estudio de las fuentes para Bolivia permite comprobar que este país también se dotó de órganos de control educativo. Sin embargo, estos no contaron con una estructura jerárquica bien definida ni con la capacidad necesaria para ejercer la autoridad educativa. La ausencia de esta estructura se suplió con frecuencia por algunos funcionarios, quienes asumían competencias que no les correspondíanFootnote ⁵⁴. Además, el conflictivo reparto de atribuciones educativas entre las administraciones públicas coadyuvó a una organización de la autoridad educativa confusa e ineficiente.

Hasta la creación del Ministerio de Instrucción en 1839, bajo el gobierno de José Miguel de Velasco (1839-1841), las competencias educativas de la nación recayeron en manos de un director general de Educación —con diferentes denominaciones y responsabilidadesFootnote ⁵⁵— que dependió de la Secretaría de Estado de Interior. La organización administrativa del sistema educativo experimentó durante su presidencia algunas modificaciones más. Por un lado, la descentralización de competencias educativas hacia los municipios; por otro, la creación, por mandato de la propia Constitución de 1839, del primer Ministerio de Instrucción que ejercería sus funciones en los diferentes departamentos a través de los prefectos gubernamentales. No parece que se constituyera este Ministerio hasta los primeros años de la década de 1840, bajo el gobierno de José Ballivián (1841-1847)Footnote ⁵⁶. En cualquier caso, ambas medidas parecen contradictorias pues a la vez que se descentralizaron algunas competencias educativas, se creó un Ministerio —que se mantuvo desde entoncesFootnote ⁵⁷— encargado de centralizar la educación. Este hecho añade además confusión al análisis.

Durante el gobierno de Ballivián, y con Tomás Frías al frente del Ministerio de Instrucción, se produjo un nuevo cambio trascendental para la organización educativa del país. Dentro de su plan de reformas educativas se encuentra uno sobre las universidades. El Decreto de 25 de agosto de 1845 fue importante porque centralizó la organización académica, siguiendo el modelo napoleónico de universidad, con la creación de tres Consejos Universitarios para ejercer la dirección e inspección suprema de todos los niveles educativos en los distritos correspondientes: Sucre, La Paz y Cochabamba. El ministro del ramo, como principal autoridad educativa, formaba parte y presidía los Consejos Universitarios, que estaban formados, además, por un cancelario (rector) y consejeros elegidos entre decanos, profesores de universidad y profesores de colegios (de educación secundaria)Footnote ⁵⁸. Según la ley de 13 de noviembre de 1846, otra de las leyes que integran el plan de reformas educativas de Frías, la tarea de vigilancia o inspección de la educación primaria recaía en Juntas Locales de Inspección que dependían directamente de los Consejos Universitarios. En las capitales de departamento estas Juntas estaban formadas por el propio cancelario de la universidad, dos miembros de la Junta Departamental de propietarios y un sacerdote. En el resto de las localidades las Juntas Locales de Inspección estaban constituidas, también, por un sacerdote, el corregidor y dos vecinos distinguidos. Ambos tipos de Juntas podían estar presididas por los gobernadores o por los prefectosFootnote ⁵⁹. Puede sorprender que aparezcan entre los miembros de estos órganos de supervisión, sacerdotes o vecinos de las ciudades, pero la utilización de personas no vinculadas a la burocracia estatal, y ajenas al ámbito educativo o pedagógico, se debe a la escasez de funcionarios a los que poder encomendar estas tareas. El recurso a ciudadanos para asignarles funciones educativas fue una práctica común que se repitió décadas más tarde en lo concerniente, por ejemplo, a la inspección de la actividad docente dentro de las escuelas. Esta característica del sistema educativo y de su administración se produjo a pesar de la sobredimensión que adquirió la burocracia estatal desde los primeros gobiernos republicanos fruto de la empleomanía que caracterizó a todo el periodo caudillista. El propio Santa Cruz, en su discurso a la Cámara Constitucional en 1833, se refirió al descontrolado crecimiento de la burocracia estatal y estimó que sobraban un tercio de todos los empleados públicos del país, lo que muestra además su ineficienciaFootnote ⁶⁰.

La estructura organizativa del sistema educativo fijada por las reformas del gobierno de Ballivián se mantuvo sin cambios hasta la década de 1870. Aunque el restablecimiento del régimen municipal se produjo con la Constitución de 1861 y conllevó nuevamente la asunción de competencias educativas por parte de los concejos municipales, la estructura compuesta por las Juntas Locales y los Consejos Universitarios se conservó. Siguieron siendo el ministro del ramo y los Consejos Universitarios las mayores autoridades en materia educativa. Las leyes aprobadas entre 1845-1846 y 1872 no aportan mucha información sobre esta estructura, solo en algunas se menciona este aspecto y aparece la figura del Consejo Universitario y del rectorFootnote ⁶¹. En la Memoria Anual de 1864 se menciona la necesidad de crear un Consejo Superior de Instrucción, presidido por el ministro del ramo, a imitación de la organización educativa vigente en FranciaFootnote ⁶². Todo apunta a que la idea no cuajó porque no vuelve a aparecer en las fuentes ni en la legislación otra referencia a ese organismo hasta casi una década después.

A comienzos de la década de 1870 la estructura organizativa del sistema educativo boliviano dio un vuelco, al igual que toda la política educativa, con la aprobación de la Ley de 1872 y del Estatuto de 1874. La Ley dictó la descentralización de la educación hacia los municipios con las consecuentes atribuciones educativas ya analizadas. Con el Estatuto desaparecieron los Consejos Universitarios. Se creó una nueva estructura que encabezaba el ministro de InstrucciónFootnote ⁶³ y se establecieron las figuras de inspector general y de inspectores de instrucción primaria, así como los Consejos de InstrucciónFootnote ⁶⁴. Los inspectores generales (uno por departamento) eran nombrados por el gobierno para vigilar el cumplimiento de las leyes educativas, así como los contenidos científicos y pedagógicos de los establecimientos públicos de enseñanza. Los inspectores de primaria, también nombrados por el gobierno para cada departamento, tuvieron competencias similares a las de los inspectores generales, pero en el ámbito de la educación primaria.

Por su parte, los Consejos de Instrucción, también con jurisdicción departamental, fueron de dos tipos: superiores, que abarcaban a la educación secundaria y facultativa; y populares, para la primaria. Los primeros estaban formados por el inspector general correspondiente, profesores de facultad, profesores de educación secundaria, directores de colegios privados de secundaria (liceos) y miembros de los concejos municipales. Los segundos estaban integrados por el inspector de primaria del respectivo departamento, directores de escuelas primarias, asilos y escuelas de artes y oficios, y miembros de los consejos municipales. Entre sus competencias se encontraban reglamentar la instrucción pública en todos sus niveles, la determinación del número de escuelas que debían abrirse, la elaboración de los reglamentos internos y el nombramiento de docentes y tribunales de examen. Los contenidos de estas atribuciones manifiestan que los Consejos de Instrucción fueron los organismos más importantes del sistema educativo boliviano al haber sustituido a los Consejos Universitarios. Si se comparan ambos órganos rectores de la educación (los consejos universitarios y los consejos de instrucción) se observa una clara diferencia en su composición que puede reflejar capacidades dispares para desempeñar sus funciones. Los primeros estaban formados exclusivamente por académicos mientras que los segundos incorporaban a personas ajenas al ámbito educativo.

El siguiente cambio en la estructura organizativa se produjo, como en el caso del reparto de competencias, durante el Gobierno de Narciso Campero (1880-1884) con la aprobación de dos leyes: la de 12 de diciembre de 1882 y la de 18 de abril de 1884. Con ellas además de devolver el carácter oficial a la educación y de tratar de centralizar competencias educativas, se creó un nuevo organigrama del sistema educativo con un Consejo Supremo de Instrucción a nivel nacional, dependiente del ministro de Instrucción. Este asumía la dirección científica y disciplinaria de todos los establecimientos de enseñanza y la organización del presupuesto público de instrucción, funciones que ejercería a través de los Consejos Universitarios, nuevamente restituidosFootnote ⁶⁵. Por tanto, estos volvieron a recibir atribuciones educativas como antes de los cambios acontecidos en la década de 1870. Con la ley de 1884 desapareció la figura de los inspectores generales y de los inspectores de primaria. La escasa información disponible imposibilita saber si sus competencias fueron asumidas por el Consejo Supremo de Instrucción o, en su caso, por los Consejos Universitarios. En cualquier caso, la acción de inspección y vigilancia ejercida por el Estado no se ejerció con normalidad por las tensiones con los municipios, quienes no la aceptaban por considerarla una injerencia.

No se han encontrado en las fuentes nuevos cambios en la estructura organizativa del sistema educativo en lo que resta de periodo. Las leyes educativas aprobadas durante los últimos gobiernos del siglo XIX —el de Aniceto Arce (1888-1892), el de Mariano Baptista (1892-1896), y el de Severo Fernández (1896-1899)— no abordaron estos aspectos.

Sobre la organización del sistema educativo boliviano también hay cuestiones sin resolver, debido a la confusión de la legislación y, en parte también, a la escasez de información en las fuentes. Pero lo que ha salido a la luz en esta investigación supone una aportación muy relevante sobre un aspecto no analizado. Es evidente que hubo una mala definición y planificación de la estructura organizativa y de las competencias entre niveles administrativos, lo que puede situarse entre las principales causas del fracaso del “Estado docente” en Bolivia. Del análisis realizado sobre esta característica del sistema educativo se traslucen nuevamente algunos de los problemas con los que tuvo que enfrentarse el país para consolidar el Estado y su aparato administrativo durante el siglo XIX. La mala definición de la estructura organizativa del sistema educativo boliviano, sus continuas modificaciones y su mal funcionamiento, son síntomas, por un lado, de la inestabilidad y debilidad institucional, de los conflictos bélicos, de los abruptos cambios de gobierno que se sucedieron durante toda la etapa caudillista y, por otro, de la ausencia de una burocracia estatal eficiente y de funcionarios competentes. Esta carencia llevó a la contratación de personas ajenas al ámbito de la administración y al de la esfera académica, así como a prácticas irregulares en lo concerniente, por ejemplo, a la concesión de títulos académicos y a la contratación de docentesFootnote ⁶⁶.

Se ha visto cómo con la reforma educativa de Frías en la década de 1840 se crearon las Juntas Locales de Inspección que estaban integradas, en otros, por vecinos distinguidos y por sacerdotes. Pero hay más ejemplos similares que recorren el siglo XIX. Durante el gobierno de Pacheco (1884-1888) se crearon comités informativos de instrucción formados por padres de familia para que difundieran las bondades de la educación. Según la información aportada en la Memoria Anual de Educación de 1897, durante el gobierno de Severo Fernández se trató de impulsar la acción de los inspectores de educación, con la creación de Comisiones Especiales de Inspección en cada Departamento. Debido a la extensa lista de funciones asignadas y a la imposibilidad de que estas fueran asumidas por los Consejos Universitarios, se las encomendó a comisiones formadas por “ciudadanos idóneos y de reconocido patriotismo”Footnote ⁶⁷.

En otras parcelas de la esfera educativa, como la contratación de docentes, también se encuentran muestras de la debilidad burocrática e institucional y de la ineficiencia del sistema. Hasta el gobierno de J. Miguel Velasco (1839-1841) no se fijaron pruebas selectivas mediante concurso de oposición para los docentes de secundaria, por lo que su designación correspondería a los representantes del gobierno en los departamentos y provincias, los gobernadores y prefectos. Desde ese momento, la mayoría de los gobiernos que se sucedieron durante la etapa caudillista realizaron exámenes para la contratación de los catedráticos, que es como se denominaba a los docentes de secundaria. Los exámenes consistían básicamente en la exposición oral de algún tema, ante un tribunal formado por miembros académicos, pero también no académicos, como clérigos, miembros de los consejos municipales y ciudadanos. Fue común, como así se atestigua en algunas Memorias Anuales de Educación del periodo analizado, la práctica corrupta en la realización de estas pruebas selectivas y el clientelismo. La asignación de plazas se hacía de forma discrecional para favorecer a amigos, a familiares o a los favorables al gobierno de turnoFootnote ⁶⁸. Por tanto, conseguir una plaza tras superar estos exámenes no garantizaba su continuidad en el tiempo. El gobierno de J. María Linares (1857-1861) estipuló la creación de tribunales formados por sacerdotes, agentes municipales y vecinos de la localidad, que debían valorar qué alumnos podían recibir becas de estudio según su situación económica y, al mismo tiempo, estas personas constituían los tribunales de evaluación de exámenes al final del curso académico. Por su parte, el gobierno de Agustín Morales (1871-1872) creó tribunales para los concursos de oposición formados exclusivamente por autoridades eclesiásticasFootnote ⁶⁹. Con la descentralización que se produjo en la década de 1870 y que en la práctica no se consiguió revertir en las décadas posteriores, a pesar de los esfuerzos del Estado, las autoridades municipales pasaron a tener competencias para la contratación de docentes para las escuelas primarias y la asignación de sus sueldos, con prácticas irregulares similares a las observadas con anterioridad.

7. Apuntes finales

El presente estudio ha evidenciado que el desarrollo del “Estado docente” en Bolivia durante el siglo XIX fue profundamente limitado, como en la mayoría de los países hispanoamericanos, pero en contraste con los logros alcanzados en Argentina o Uruguay. A pesar de que desde los primeros años de vida republicana se reconoció la importancia de la educación como pilar de cohesión social y de construcción nacional, las acciones emprendidas por los distintos gobiernos no lograron consolidar una política educativa eficaz y sostenida.

Se ha demostrado que, junto a factores económicos y políticos, las restricciones institucionales desempeñaron un papel determinante en este resultado. El reparto de competencias entre el Estado central y los municipios fue confuso y cambiante, debido a un corpus legislativo amplio y, en ocasiones, contradictorio. Esta indefinición generó conflictos de autoridad persistentes y dificultó que las administraciones asumieran de forma efectiva sus responsabilidades. El problema se vio reforzado por el fuerte regionalismo y localismo que caracterizó la historia política del país.

Paralelamente, la estructura organizativa del sistema educativo careció de planificación y de una jerarquía clara y estable. Los frecuentes cambios institucionales, la ineficacia de los órganos de supervisión, el recurso a personal no especializado y la escasa profesionalización reflejan una burocracia débil que limitó la capacidad del Estado para garantizar la continuidad de las políticas educativas.

Asimismo, el modelo centralizador o descentralizador adoptado no fue un factor decisivo para explicar el fracaso del “Estado docente”. Ambos esquemas, aplicados en distintas etapas del siglo XIX, evidenciaron limitaciones similares. La falta de datos detallados sobre financiación impide, por el momento, inclinar la balanza hacia uno u otro modelo.

Este caso pone de manifiesto la importancia de un orden legislativo claro, un adecuado reparto de competencias y una administración capaz y legítima. No es la existencia de normas lo que garantiza el éxito de una política pública, sino su claridad, coherencia y aplicabilidad.

En términos más generales, el caso boliviano sugiere que la provisión de educación como bien público depende menos del diseño formal de las instituciones que de la capacidad efectiva del Estado para definir competencias claras, sostener estructuras administrativas estables, movilizar recursos fiscales y contar con personal cualificado. La experiencia del siglo XIX muestra los límites de la legislación cuando no va acompañada de capacidades estatales suficientes para su implementación. En este sentido, el artículo contribuye a la historia económica institucional al mostrar que el fracaso educativo boliviano no se explica solo por bajos resultados de alfabetización, sino por las limitaciones del Estado para convertir una ambición normativa en una provisión efectiva de educación pública. Con ello, el artículo busca cubrir un vacío en la literatura sobre el caso boliviano, al identificar de manera específica los mecanismos institucionales que limitaron la consolidación del “Estado docente” durante el siglo XIX.