En publiant en 2001 l’ouvrage, devenu une référence, L’État et l’architecture. 1958-1981. Une politique publique ?, Éric Lengereau explorait le « sombre labyrinthe des administrations de l’État » afin de reconstituer les contours complexes d’une politique de l’architecture en France. Il attirait alors l’attention sur le rôle essentiel de directeur d’administration centrale dans le fonctionnement de l’État. De cette époque serait né le projet du présent livre, paru en 2017. Celui-ci réunit, à la suite d’un essai critique de quarante-cinq pages, les témoignages, collectés pour l’essentiel en 2008, des douze directeurs de l’Architecture qui se sont succédé de 1960 (date du rattachement de la direction de l’Architecture au nouveau ministère des Affaires culturelles) jusqu’à sa fusion au sein de la direction générale des Patrimoines en 2010. S’y ajoutent les témoignages annexes de deux autres directeurs d’administration centrale ayant influencé le devenir de la direction de l’Architecture : Pierre Mayet (Équipement) et Maryvonne de Saint-Pulgent (Culture).
L’ouvrage approfondit et en même temps décale l’approche adoptée en 2001. En élargissant de trente ans le spectre chronologique de sa première enquête, Lengereau confirme son hypothèse initiale : l’existence d’une politique publique de l’architecture continue de poser problème au sein de l’appareil d’État français. Les incessantes mutations de cette politique sont le premier moteur de l’ouvrage. L’auteur veut étudier « ce qui advient et non pas ce qui est […], ce qui se transforme et non pas ce qui demeure » (p. 16). Cependant, le recours aux témoignages oraux ne vise pas à confirmer le caractère incertain de la politique de l’architecture, déjà établi en 2001. L’ouvrage s’inscrirait alors seulement dans l’essor des sources orales dans l’écriture de l’histoire de l’État, une dynamique solidement établie par l’activité des différents comités d’histoire des ministères depuis les années 1980-1990 et dont l’auteur résume bien l’approche principale : montrer que « l’État n’est pas ce monstre froid [mais] une grande maison habitée » (p. 15). Le projet de Lengereau a d’ailleurs été missionné par le ministère de la Culture et celui de la Transition écologique (ex-Équipement).
Donner chair à la machinerie de l’État n’est pas ici un simple positionnement historiographique, mais une stratégie de recherche pour écrire l’histoire d’une politique publique qui, contrairement à la santé publique ou à la politique agricole, « ne va pas forcément de soi » (p. 226). À partir du moment où « le projet politique lui-même ne la souhaite pas vraiment, ou bien ne la souhaite que par défaut » (p. 59), l’existence d’une politique de l’architecture repose plus que jamais sur les épaules de ses directeurs. Si leur succession constitue bien « une suite d’épisodes sur le chemin des continuités de l’État » (p. 271), chacun de ces chapitres démontre l’importance et les limites de l’incarnation dans la haute fonction publique. L’une des originalités de ce livre est de ne pas s’arrêter aux grandes figures des ministères, tels les travaux récents du comité d’histoire du ministère de la Culture sur Jean-Philippe Lecat (2016) ou Augustin Girard (2011), mais de s’intéresser au monde discret, et largement inconnu du grand public, des directeurs d’administration.
Il est ainsi deux manières de lire ce livre. La première, privilégiée par Lengereau dans son essai critique introductif, insiste, dans un esprit de synthèse, sur le caractère insaisissable de la politique de l’architecture en France, qui navigue entre le ministère de la Culture (où elle peine à se distinguer du patrimoine) et celui de l’Équipement. Savoir où situer cette politique dans l’appareil d’État demeure une question toujours ouverte, y compris pour certains de ses directeurs. Alain Bacquet, directeur entre 1971 et 1977, avoue qu’il ne « savai[t] pas vraiment où était la meilleure position pour la direction de l’Architecture » (p. 113). De même, Michel Clément, qui occupe le poste trente ans plus tard, entre 2003 et 2010, achève son mandat en se demandant toujours : « où met-on l’Architecture ? » (p. 265). Dans son essai, Lengereau dessine les deux configurations idéales inaccessibles qui ont enfermé l’action des directeurs de l’Architecture : trouver un équilibre face à la construction et à l’urbanisme et positionner la formation des architectes entre la profession et la recherche. Cinquante années durant, ces enjeux restent vifs et non résolus.
Le plus saisissant dans l’ensemble de ces témoignages est la relative impuissance des directeurs qui, malgré leurs investissements variés, ne semblent jamais maîtres du jeu. Les deux derniers témoignages annexes sont éclairants à ce sujet. Ils suggèrent que les deux grandes ruptures de la politique de l’architecture (son passage de la Culture à l’Équipement en 1978, puis son retour à la Culture en 1995) ont été orchestrées par des directeurs d’autres administrations : respectivement Mayet, à la direction des Affaires foncières et urbaines de 1974 à 1977, à l’Équipement, et de Saint-Pulgent, à la direction du Patrimoine de 1993 à 1997, activant leurs réseaux et leurs relais politiques selon un véritable « mécanisme de conquête qui s’apparente à l’action militaire » (p. 287).
L’exploration, de l’intérieur, de ce monde des directeurs d’administration constitue la seconde façon de lire l’ouvrage, participant ainsi d’une nouvelle forme d’écriture de l’histoire de l’État. On peut en partie regretter que l’auteur y accorde moins d’intérêt dans son analyse critique, car il y avait matière à d’intéressantes considérations, rendues possibles par la généalogie ininterrompue sur un demi-siècle. Certes, Lengereau a fait de la politisation de la fonction un des axes majeurs de sa réflexion, mais le matériau réuni dans cet ouvrage ouvre à un questionnement sur les « pratiques de l’État », pour en reprendre le titre. Si l’on ne fera pas mine de découvrir les « manipulations » (p. 284) et les grandes manœuvres au sein de la haute fonction publique où « il n’est jamais fait de cadeau à personne » (p. 11), les témoignages révèlent surtout les difficultés des directeurs d’une petite administration à occuper entièrement leur fonction. Un premier élément saillant est l’absence de préparation de plusieurs titulaires à ce poste, tel le « parachutage » de dernière minute de François Barré en 1996. Il en va de même de l’apprentissage de l’administration française par Joseph Belmont (directeur de 1978 à 1981), un architecte de profession découvrant le « monde clos » de l’administration française (p. 134). La dialectique entre la solitude et les soutiens du directeur d’administration est un second point notable. Max Querrien se plaint du désintérêt du cabinet d’André Malraux à son égard (p. 73) et Catherine Bersani avoue ne pas avoir vu venir le transfert de 1995 (p. 208). Tous les témoignages convergent vers le peu d’attrait des ministres de tutelle et, par-delà, du sommet de l’État. Mayet résume certainement le mieux les enjeux par cette déclaration : « Tout cela ne prend pas la lumière » (p. 285).
À l’échelon peu connu des directeurs d’administration centrale se perçoivent les paradoxes de l’incarnation de la haute fonction publique. Michel Denieul (directeur de 1968 à 1971) le souligne lorsqu’il évoque le devenir d’un rapport majeur envoyé à son ministre et à son cabinet : « C’était comme si je n’existais pas. Et ça m’est resté en travers de la gorge. Alors je me suis dit : […] ‘Ces gens-là ne s’intéressent pas vraiment à ce qui est difficile, concret. Il est plus facile de brasser des idées que de remuer des pierres’ » (p. 94). Dans l’autre sens, le cas Mayet permet de comprendre comment certains directeurs cultivent leurs réseaux pour parvenir à leurs fins. Sa proximité avec le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing en la personne de Pierre Richard, entretenue par des parcours quotidiens avec ce dernier en Rer (p. 273), lui a permis d’adapter sa stratégie de rapatriement de l’Architecture vers l’Équipement en tenant compte des réflexions élyséennes.
Comme dans toute entreprise d’histoire orale, l’historien est un acteur clé de la constitution de ces matériaux pour une histoire du temps présent. De ce point de vue, Lengereau contribue, par ses questions mêmes, à mettre sans cesse l’accent sur la question de la légitimité incertaine d’une politique de l’architecture. Plusieurs témoins avouent cerner, lors de leur entretien, des enjeux qu’ils ne percevaient pas alors (ainsi de Mayet ou de Jean-Philippe Lachenaud). Cette interrogation insistante a un côté fécond, peu souligné par l’auteur. Plusieurs directeurs de l’Architecture dessinent en creux, dans leur témoignage, la principale lacune de cette politique publique : la capacité à sensibiliser les Français. Querrien l’identifie dès les années 1960, secondé par Denieul. Ce dernier révèle l’échec de sa prise de contact avec l’Ortf pour « tenter d’intéresser les publics de la télévision à l’architecture » (p. 90). Avait-il en tête l’expérience récente menée aux Pays-Bas, où la télévision publique avait accordé une émission de large audience, appelée Van Stoel tot Stad, à l’architecte Jaap Bakema, entre 1962 et 1964 ? Claude Robert (directeur entre 1987 et 1989) s’interroge plus largement : « Je me demande si le ministère […] a bien saisi l’enjeu de société que représentait l’architecture » (p. 176).
L’ouvrage de Lengereau apporte un matériau important à la fois pour la compréhension de la politique de l’architecture en France, mais aussi, plus largement, sur le fonctionnement de l’État. On peut regretter que l’essai introductif n’exploite qu’en partie ces riches informations. Essentiellement focalisé sur l’identification des points récurrents d’achoppement de cette politique, il n’explore qu’en partie la singularité même du corpus d’entretiens réuni, la matière vivante fournie par cette généalogie complète de la catégorie de la haute fonction publique des directeurs d’administration centrale.
