Introduction
Bien qu’ils aient été au cœur de l’histoire des revendications sociales et du développement du régime de protection des droits humains, les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association ont été au cœur de notre actualité récente. Pensons par exemple aux manifestations antiracistes qui ont eu lieu aux États-Unis et au Canada récemment ou encore aux débats entourant les mesures prises par les autorités dans le contexte des sommets du Groupe des vingt à Toronto en 2010Footnote 1 et du Groupe des sept à Charlevoix en 2018,Footnote 2 de même que lors des manifestations étudiantes au Québec en 2012.Footnote 3 D’une même manière, pensons aux diverses organisations de la société civile canadienne qui se sont plaintes de mesures adoptées par les autorités ayant pour effet de limiter leurs activités critiques des politiques gouvernementales.Footnote 4 Au sein du continent américain, ces enjeux sont également omniprésents aujourd’hui. Ainsi, la région fait face à des allégations de répression de la contestation sociale au Nicaragua,Footnote 5 en BolivieFootnote 6 et plus récemment au Chili,Footnote 7 tandis que les défenseurs des droits humains, les sympathisants de partis politiques, les organisations autochtones et les syndicats dénoncent périodiquement les mesures limitant la portée de leurs actions.
Le système interaméricain de protection des droits humains (SIADH) prévoit divers standards pour garantir l’exercice effectif des droits à la liberté de réunion pacifique et d’association.Footnote 8 Au sein de l’Organisation des États américains,Footnote 9 la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) et la Cour interaméricaine des droits de l’homme (Cour IDH) sont les deux principaux organes chargés de veiller à la protection des droits de la personne dans les Amériques.Footnote 10 Ces instances sont habilitées à instruire des recours individuels intentés contre des états membres et portant sur des allégations de violations de la Convention américaine relative aux droits de l’homme (CADH)Footnote 11 et d’autres instruments interaméricains applicables.Footnote 12
Ce texte propose d’analyser les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association tels que garantis dans le SIADH.Footnote 13 Il traite d’abord des dispositions de la CADH se rapportant à ces droits, de même que de leur importance pour les sociétés démocratiques et la jouissance des autres droits. Il aborde ensuite la nature positive et négative des obligations qu’ont les états en la matière, puis des limites acceptables de ces libertés dans les sociétés libres et démocratiques. Il analyse l’exercice de ces droits par certains groupes particuliers, dont les défenseurs des droits humains, les leaders autochtones, les sympathisants de partis politiques et les membres d’organisations syndicales. Il est également question de l’importance, pour une société démocratique, de laisser s’exprimer ces divers groupes, pour qui les activités associatives et les démonstrations publiques constituent des moyens privilégiés d’exprimer de leurs points de vue et de participer aux affaires publiques. En se référant aux principes discutés dans les parties précédentes, ce texte discute finalement de la criminalisation de la contestation civile dans les Amériques, à la lumière des événements récents au Nicaragua, en Bolivie et au Chili.
Les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association, essentiels à la démocratie et aux autres droits humains
Au sein de la CADH, les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association sont garantis par les articles 15 et 16 qui se déclinent ainsi:
Article 15 Droit de réunion
Le droit de réunion pacifique et sans armes est reconnu. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions qui, prévues par la loi, sont nécessaires dans une société démocratique dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté et de l’ordre publics ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits ou les libertés d’autrui.
Article 16 Liberté d’association
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1. Toute personne a le droit de s’associer librement à d’autres à des fins idéologiques, religieuses, politiques, économiques, professionnelles, sociales, culturelles, sportives ou à toute autre fin.
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2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions qui, prévues par la loi, sont nécessaires dans une société démocratique dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits ou les libertés d’autrui.
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3. Les dispositions du présent article n’empêchent pas l’imposition de restrictions légales, ni même l’interdiction de l’exercice du droit d’association, aux membres des forces armées et de la police.Footnote 14
Le droit de réunion avait déjà été reconnu à l’article XXI de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’Homme (Déclaration américaine) de 1948 qui a défini ce droit comme un droit individuel exercé collectivement.Footnote 15 La Déclaration américaine prévoit que l’exercice du droit de réunion doit être paisible plutôt que “pacifique et sans armes” tel que dicté par la CADH. Footnote 16
Pour la CIDH, ce droit individuel, civil et politique, est fondamental à l’ordre démocratique permettant aux individus de se réunir collectivement et d’exprimer leurs points de vue quant aux lois ou politiques étatiques, dans le but de faire valoir leurs positions et intérêts.Footnote 17 Ainsi, la réunion peut prendre plusieurs formes et permet de remettre en question des politiques de l’état et des actions des autorités publiques, notamment en ce qui a trait à des situations de violations des droits humains.Footnote 18 D’une façon similaire, dans l’emblématique Affaire López Lone c Honduras, portant sur des sanctions imposées à un groupe de juges qui avaient participé à des manifestations contre le coup d’état et la chute du Président Zelaya en 2009, la Cour IDH avait
reconnu la relation entre les droits politiques, la liberté d’expression, le droit de réunion et la liberté d’association, et que ces droits, pris ensemble, permettent un équilibre démocratique. Dans les situations de rupture institutionnelle, après un coup d’État, la relation entre ces droits est encore plus évidente, surtout lorsqu’ils sont exercés conjointement pour protester contre les actions des pouvoirs publics contraires à l’ordre constitutionnel et exiger le retour de la démocratie. Les manifestations et expressions liées à la démocratie doivent bénéficier de la protection maximale possible et, selon les circonstances, être liées à tout ou partie des droits mentionnés.Footnote 19
Ainsi, la participation politique et sociale qui s’exerce à travers le droit de réunion favorise la consolidation des démocratiesFootnote 20 est un outil essentiel à la défense de l’ensemble des droits humainsFootnote 21 et fait partie intégrante d’une société démocratique pluraliste.Footnote 22
La CIDH a reconnu, elle aussi, que le droit de réunion est fondé sur la jouissance effective du droit à la liberté d’expressionFootnote 23 et comprend le droit de créer des associations, des organisations non gouvernementales et des organisations de défense des droits humains.Footnote 24 Elle a précisé que “l’échange d’idées et de revendications en tant que forme d’expression présuppose l’exercice de plusieurs droits interdépendants comme le droit des citoyens de se rassembler, de manifester et de faire circuler leurs opinions et les informations.”Footnote 25 C’est en ce sens que la commission a considéré que la participation à des manifestations est à la fois un exercice de la libre expression et un exercice du droit de réunion, les deux étant interreliés.Footnote 26 D’une même manière, le droit de réunion est interdépendant de l’ensemble des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, et possède un lien particulier avec le droit d’association garanti par l’article 16 de la CADH. Rappelons que ce droit est également prévu à l’article XXII de la Déclaration américaine qui stipule simplement que “toute personne a le droit de s’associer avec d’autres afin de favoriser et protéger ses intérêts légitimes, d’ordre politique, économique, religieux, social, culturel, professionnel, syndical ou autre.”Footnote 27
Les développements jurisprudentiels de la CIDHFootnote 28 et de la Cour IDHFootnote 29 ont permis d’illustrer le rôle fondamental de la liberté d’association et de la participation citoyenne pour le maintien de la démocratie dans les Amériques et ailleurs. La CIDH a par exemple noté que “le travail organisé des défenseurs et défenseures des droits humains est une pièce essentielle dans la construction d’une démocratie solide et durable, à l’atteinte d’un État de droit et au respect des garanties fondamentales de tout être humain.”Footnote 30
Enfin, les deux instances ont maintes fois réitérées que le droit à la liberté d’association est un droit qui est intrinsèquement lié aux autres droits humains et dépend parfois du plein respect de ceux-ci. Par exemple, dans l’Affaire Kawas Fernández c Honduras, la Cour IDH indiquait que “[l]a liberté d’association ne peut être exercée que dans la mesure où les droits fondamentaux, en particulier ceux relatifs à la vie et à la sécurité de la personne, sont pleinement respectés et garantis. En ce sens, une atteinte au droit à la vie ou à l’intégrité personnelle imputable à l’État pourrait, à son tour, entraîner une violation de l’article 16.1 de la Convention, lorsqu’elle a été motivée par l’exercice légitime du droit à la liberté d’association de victimes.”Footnote 31 Comme nous le verrons, les droits à la liberté de réunion et d’association permettent une participation alternative des citoyens dans les affaires publiques. Cela est particulièrement le cas des personnes ou groupes marginalisés ou qui n’ont pas accès aux canaux classiques d’expression et de participation politique, ou le cas des personnes qui présentent un message alternatif aux intérêts politiques et économiques établis.
Pour garantir ces deux droits, et ce faisant, assurer les fondements de la démocratie, les états ont des obligations à la fois négatives et positives.
Des obligations à la fois négatives et positives
En vertu des articles 15 et 16 de la CADH, les états ont à la fois l’obligation de ne pas poser des gestes qui auraient pour effet d’empêcher ou restreindre la jouissance de la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association (obligations “négatives”), de même que l’obligation d’adopter activement des mesures pour garantir de façon effective l’exercice de ces droits (obligations “positives”).Footnote 32 Ainsi, comme l’indiquait la Cour IDH dans l’Affaire López Lone c Honduras:
L’article 16.1 de la Convention américaine établit que ceux qui sont sous la juridiction des États parties ont le droit et la liberté de s’associer librement avec d’autres personnes, sans l’intervention des autorités publiques qui limitent ou entravent l’exercice de ce droit …[et] sans pression ni ingérence pouvant altérer ou déformer cet objectif. À l’instar de ces obligations négatives, la Cour interaméricaine a observé que des obligations positives découlent également de la liberté d’association pour empêcher les attaques à son endroit, protéger ceux qui l’exercent et enquêter relativement aux violations de ce droit.Footnote 33
Dans un premier temps, les états ont l’obligation de ne pas interférer avec l’exercice de ces libertés, par exemple en empêchant la tenue de rassemblements pacifiques, en sanctionnant les personnes ou groupes participant à ceux-ci, en soumettant les organisations de la société civile à des contrôles excessifs, en soumettant leurs leaders et membres à de la prison préventive ou en leur apposant l’étiquette de “terroristes” de manière arbitraire, en interdisant l’assistance et les fonds provenant de l’extérieur du pays, en portant atteinte au droit à la vie, etc.Footnote 34
En ce qui concerne le droit de réunion pacifique, le fait que des policiers arrêtent, détiennent et torturent des femmes manifestant contre des expropriations et le déplacement forcé de la population constitue, de toute évidence, des circonstances où l’appareil étatique restreint l’exercice du droit de réunion pacifique et contrevient à l’obligation de l’état de respecter ce droit, comme ce fut le cas dans l’Affaire des femmes victimes de torture à Atenco c Mexique. Footnote 35 Il nous faut cependant remarquer que, dans ce cas, l’état est intervenu pendant la manifestation et que la capture et le transfert des victimes dans un centre de détention ont empêché physiquement celles-ci de poursuivre leur acte de manifestation.Footnote 36
À notre humble avis, et contrairement à la position adoptée par la Cour IDH en 2001 dans l’Affaire Baena Ricardo c Panama,Footnote 37 un état enfreint également cette obligation négative lorsqu’il sanctionne a posteriori une personne pour avoir participé à une manifestation. C’est d’ailleurs la position révisée adoptée par la Cour en 2015 dans l’Affaire López Lone c Honduras. Rappelons que des agents de l’état avaient alors sanctionné disciplinairement et démis des juges parce qu’ils avaient pris part à une manifestation contre un coup d’état.Footnote 38 Ainsi, une sanction postérieure à une manifestation, mais motivée par celle-ci, comme dans cette affaire, devrait être considérée comme une composante matérielle de la violation en tant que telle,Footnote 39 comme c’est le cas pour le droit à la liberté d’expression ou d’association, comme nous verrons ci-après. À tout le moins, ou alternativement, cette sanction devrait être comprise comme ayant un effet dissuasif sur l’exercice du droit de réunion pacifique, un chilling effect Footnote 40 — encore une fois comme c’est le cas de certaines sanctions résultant en violations du droit à la liberté d’expressionFootnote 41 — et ainsi constituer une restriction inacceptable des droits à la liberté d’association, d’expression et de réunion pacifique.Footnote 42
En ce qui a trait à l’obligation négative, ou l’obligation de respecter le droit à la liberté d’association, rappelons que la Cour IDH a réitéré maintes fois qu’il s’agit de pouvoir “s’associer librement avec d’autres personnes, sans l’intervention des autorités publiques qui limitent ou entravent l’exercice de ce droit.”Footnote 43 C’est donc le droit “de se regrouper afin de rechercher la réalisation commune d’un objectif légitime, sans pression ni ingérence susceptibles d’altérer ou de dénaturer cet objectif.”Footnote 44 Ainsi, le fait d’établir des obstacles à l’établissement ou l’opération d’association contrevient à l’article 16 de la CADH. Par exemple, dans les affaires Yatama c Nicaragua, Castañeda Gutman c Mexique et Cepeda Vargas c Colombie, la Cour IDH indiquait qu’il n’était pas possible de restreindre les droits à la liberté d’association et à la participation politique d’individus formant des associations autres que des partis politiques, pourvu que leurs buts soient compatibles avec la CADH. Footnote 45 Plus précisément, dans l’Affaire Yatama c Nicaragua, la Cour décidait qu’il était contraire à la CADH d’exiger d’une association de défense des droits des peuples autochtones de se constituer formellement en parti politique pour participer aux élections municipales, puisque cette exigence n’était pas conforme avec les valeurs, pratiques, coutumes et formes d’organisation du peuple en question. Dans cette affaire, il était question de l’article 23 de la CADH, qui garantit le droit de prendre part à la conduite des affaires publiques, de voter, d’être élu et d’avoir accès aux services publics et ce, de manière équitable. Même si la Cour IDH n’a traité de la liberté d’association que de manière incidente, elle a affirmé que l’état doit prendre des mesures positives pour assurer la participation politique de personnes et groupes en situation de vulnérabilité, de sorte à assurer leur participation à travers des organisations qui soient compatibles avec leurs structures et leurs valeurs.Footnote 46
Par ailleurs, lorsque l’état punit des personnes en raison de leurs activités associatives, il viole également leur droit à la liberté d’association. Par exemple, le fait que des agents de l’état sanctionnent judiciairement des membres d’un syndicat en raison de leur participation à une manifestation,Footnote 47 le fait qu’une entreprise publique congédie un leader syndical en raison de l’expression de positions critiques de l’entreprise,Footnote 48 ou le fait que les autorités judiciaires et policières mettent sous écoute électronique les lignes téléphoniques d’une organisation sociale,Footnote 49 constituent de toute évidence de telles interventions, pressions ou ingérences qui limitent ou entravent le fonctionnement de l’association et l’exercice des droits de ses membres.
Ainsi, lorsque des agents de l’état portent atteinte à d’autres droits de personnes sous leur contrôle avec le motif de sanctionner l’appartenance de celles-ci à une association, la Cour IDH a également considéré que ces actes constituaient des violations du droit à la liberté d’association. Dans l’Affaire Gudiel Alvarez et al c Guatemala, la Cour indiquait en effet que “lorsque la violation du droit à la vie, à l’intégrité ou à la liberté personnelle vise à entraver l’exercice légitime d’un autre droit protégé par la Convention, comme la liberté d’association ou d’expression, c’est à son tour une violation autonome de ce droit protégé par la Convention américaine.”Footnote 50 Par conséquent, lorsque des agents étatiques participent, collaborent ou acquiescent à l’assassinat ou la disparition forcée de leaders syndicauxFootnote 51 ou sociaux, y compris des défenseurs des droits humainsFootnote 52 ou des chefsFootnote 53 ou membres de communautés autochtones,Footnote 54 l’état contrevient à l’article 16 de la CADH.
Dans un deuxième temps, tant en ce qui a trait à la liberté de réunion pacifique que d’association, l’état a également l’obligation positive d’adopter des mesures qui permettent aux personnes sous son contrôle de jouir et d’exercer pleinement et effectivement ces droits. Ainsi, comme l’indiquait la CIDH dans son rapport sur le terrorisme et les droits humains en 2002, la protection du droit à la liberté de réunion pacifique peut, dans certaines circonstances, “exiger des mesures positives de la part de l’État pour garantir l’exercice effectif de la liberté, par exemple en protégeant les participants à une manifestation de la violence physique par des individus qui peuvent avoir des opinions opposées.”Footnote 55 Les états doivent notamment empêcher des tiers de poser des actes de violence physique envers des personnes qui manifestent; détourner la circulation des piétons et des véhicules dans certaines zones; escorter ceux qui participent au rassemblement de masse afin de garantir leur sécurité et permettre le déroulement des activités; fournir à ses policiers les équipements et des dispositifs de communication, des véhicules, des moyens de défense personnelle et de dissuasion non létale adaptés pour intervenir en cas de problème; et s’assurer que la police reçoive des instructions claires et sans équivoque visant à protéger les participants à une réunion publique ou une manifestation ou rassemblement de masse pacifique.Footnote 56 Par ailleurs, ces obligations de l’état s’étendent dans le temps et s’appliquent avant, pendant et après l’exercice du droit de réunion. Ainsi, l’état doit agir avant-même qu’un rassemblement pacifique ait lieu, à partir du moment où les autorités publiques sont informées de l’intention de personnes de se réunir pour tenir une manifestation. L’état doit également adopter des mesures durant l’exercice du droit de réunion en protégeant les droits des participants et des tiers lors de manifestations. Enfin, l’état doit aussi agir après que le droit de réunion ait été exercé, notamment en menant des enquêtes et en sanctionnant les individus ou les agents de l’état qui auraient commis des crimes envers les manifestants ou les tiers, entravant ainsi leurs droits.Footnote 57 Ce type d’obligation s’applique à la fois en ce qui a trait aux lieux publics et aux endroits privés. Ainsi, si les autorités exigent de la part d’organisateurs des manifestations en des lieux publics de fournir certaines informations ou de se plier à certaines formalités administratives, ces exigences ne peuvent être excessives et ne peuvent entraver l’exercice effectif de leur droit de réunion.Footnote 58 De même, les autorités doivent adopter des mesures visant à assurer que le droit de réunion ne soit pas brimé alors qu’il est exercé sur des emplacement privés avec le consentement des propriétaires. Plus spécifiquement en ce qui a trait aux rassemblements en milieux de travail, la CIDH a rappelé que les travailleurs ont le droit de se réunir pour discuter d’enjeux liés à leur travail sans qu’aucune autorisation préalable ne soit nécessaire et sans ingérence de la part des autorités publiques.Footnote 59
En ce qui a trait au droit à liberté d’association, les états ont des obligations positives semblables. Par exemple, la CIDH a indiqué qu’ils doivent mettre en place un processus public d’inscription des associations et aider celles-ci à obtenir la personnalité juridique si elles le désirent.Footnote 60 Cette obligation positive d’assistance à l’existence de l’association ne se limite pas à la formation de celle-ci, mais perdure tout au long de son existence:Footnote 61 celle-ci doit pouvoir “mettre en marche sa structure interne, ses activités et son programme d’action, sans intervention des autorités publiques.”Footnote 62 La Cour IDH, pour sa part, a maintes fois indiqué que les états ont également les “obligations positives de prévenir les attaques contre ce droit, de protéger ceux qui l’exercent et d’enquêter sur les violations de cette liberté. Ces obligations positives doivent être adoptées, même dans le domaine des relations entre individus, si le cas le justifie.”Footnote 63
Ainsi, l’état doit assurer des conditions propices au bon fonctionnement des associations, ce qui peut inclure, selon les circonstances, la protection de ses membres contre les agissements d’acteurs non étatiques. Lorsque l’état manque à son obligation de protection, d’enquête et de sanction à l’encontre de tiers qui briment les droits des membres d’une association en raison de leur appartenance à cette association, cette omission peut engager la responsabilité de l’état. Par exemple, dans le cadre de l’Affaire Fleury c Haïti, relative à des menaces et des atteintes à l’intégrité d’un défenseur des droits humains, la Cour IDH considéra qu’en l’espèce “il y a suffisamment d’éléments permettant de conclure que les violations subies par Monsieur Fleury ont eu une relation avec son travail de défenseur des droits humains, et les faits ont eu comme conséquence que celui-ci ne puisse pas continuer à exercer sa liberté d’association dans le cadre de cette organisation. L’État n’a donc par [sic] garantie [sic] sa liberté d’association, en violation de l’article 16 de la Convention.”Footnote 64
Donc, d’un côté, l’état doit ne pas interférer avec le droit des personnes de se rassembler pacifiquement, et doit même protéger les droits des participants et des tiers lors de manifestations. De l’autre côté, l’état doit ne pas mettre de la pression ou s’ingérer dans le travail des associations de manière à dénaturer ou altérer l’atteinte de leurs objectifs, en plus de prendre des mesures pour protéger leur bon fonctionnement. Comme nous le verrons dans la section ci-après, cette obligation positive de garantir les droits à la liberté d’association et de réunion revêt, de toute évidence, une importance particulière pour certains types de victimes; pensons aux défenseurs des droits humains, aux sympathisants de partis politiques, aux chefs et membres des peuples autochtones, ainsi qu’aux leaders syndicaux. Cependant, avant d’aborder les particularités de l’exercice des droits à la liberté de réunion et d’association par certaines catégories de personnes, il nous faut d’abord traiter des restrictions autorisées à la jouissance de ceux-ci.
Les limites aux libertés de réunion et d’association
Malgré l’importance qui leur est accordée par les organes interaméricains de protection des droits et libertés, les libertés d’association et de réunion peuvent être suspendues ou être restreintes en certaines circonstances. Dans les deux cas, les articles de la CADH qui énoncent ces libertés prévoient que “[l]’exercice de ce[s] droit[s] ne peu[vent] faire l’objet que des seules restrictions qui, prévues par la loi, sont nécessaires dans une société démocratique dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté et de l’ordre publics ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits ou les libertés d’autrui.” Ces restrictions doivent toutefois être raisonnables dans le but d’assurer l’exercice du droit de réunion et d’association, et elles doivent être conformes aux principes de légalité, de nécessité, et de proportionnalité.Footnote 65 De même, elles doivent se conformer strictement aux règles et principes régissant les restrictions,Footnote 66 et “ne peuvent être appliquées qu’en vertu de lois édictées dans l’intérêt général et uniquement aux fins pour lesquelles ces lois ont été prévues.”Footnote 67 L’interprétation des restrictions doit être objective et concilier la liberté individuelle avec l’égalité, la solidarité, et le bien-être général, ne pouvant en aucun cas dénaturer le droit de réunion protégé par la CADH. Footnote 68
Dans un rapport portant sur la situation des défenseurs des droits humains dans les Amériques, la CIDH mentionnait qu’étant donné que le droit de réunion pacifique est soumis à un haut niveau de protection, lorsqu’il a l’intention d’imposer des restrictions à ce droit, l’état doit faire une analyse rigoureuse des intérêts qu’il entend protéger, à savoir la sécurité nationale, la sûreté publique, l’ordre public, la santé publique, la moralité publique, ou les droits et libertés d’autrui.Footnote 69 Plus précisément, en ce qui concerne la sécurité et l’ordre publics, l’exercice du droit de réunion ne peut être limité que s’il existe un danger grave et imminent. Un danger qui ne serait qu’abstrait, futur et peu sérieux serait insuffisant pour justifier une telle restriction.Footnote 70 Les restrictions que l’état peut imposer aux manifestants doivent permettre de prévenir ou contenir la violence. Les forces de sécurité doivent protéger, plutôt qu’entraver, l’exercice du droit de réunion, et la raison pour disperser les manifestants doit être la protection de la population.Footnote 71 L’ordre public renvoie aux “conditions qui assurent le fonctionnement normal et harmonieux des institutions basées sur un système cohérent de valeurs et de principes,” alors que le concept de bien-être général se réfère aux conditions de la vie sociale qui permettent aux membres de la société d’atteindre le plus haut niveau de développement personnel et la réalisation des valeurs démocratiques.Footnote 72 Lorsque ces concepts sont invoqués comme motifs de restriction, ils doivent être limités aux justes exigences d’une société démocratique. Ces restrictions doivent tenir compte de la nécessité d’équilibrer les intérêts divergents au sein d’une société démocratique. Les restrictions doivent aussi prendre en compte la nécessité de préserver l’objet et le but de la CADH. Footnote 73
Dans l’Affaire López Lone c Honduras, la Cour IDH indiquait que “selon la Convention elle-même, le droit de participer à la vie politique, la liberté d’expression et le droit de réunion ne sont pas des droits absolus et peuvent faire l’objet de restrictions. Cette Cour a établi dans sa jurisprudence qu’un droit peut être restreint tant que les ingérences ne sont pas abusives ou arbitraires; par conséquent, elles doivent être prévues par la loi, poursuivre un but légitime et satisfaire aux exigences d’adéquation, de nécessité et de proportionnalité.”Footnote 74 De la même manière, selon la CIDH, les restrictions au droit de réunion sont soumises à des exigences de procédure et de fond. Ainsi, les premières exigent que toute action qui porte atteinte aux droits doit être prévue par la loi,Footnote 75 en conformité avec le principe de légalité. Les exigences de fond prévoient que les restrictions doivent être nécessaires à la sécurité de tous dans le cadre d’une société démocratique, et que leur application doit être proportionnée et permettre d’atteindre l’objectif légitime pour lesquelles elles ont été adoptées.Footnote 76
Ainsi, la CIDH a rappelé qu’en vertu du principe de légalité, les restrictions au droit de réunion doivent être établies par des lois adoptées par les organes législatifs démocratiquement élus et ne peuvent faire l’objet de la seule discrétion des autorités gouvernementales.Footnote 77 En effet, une telle restriction permettrait, en réalité, d’assujettir la tenue de manifestations à l’obtention d’une autorisation préalable, ce qui serait contraire à l’essence du droit de réunion.Footnote 78 En effet, la CIDH a noté que les états doivent s’abstenir de conditionner les manifestations à l’obtention de telles autorisations,Footnote 79 ce qui serait incompatible avec la CADH. De plus, la CIDH a rappelé qu’à la lumière du principe de légalité, il convient de distinguer “l’autorisation préalable” de “l’avis préalable.” Ainsi, une loi qui exige de fournir un préavis aux autorités avant la tenue d’une manifestation publique est compatible avec le droit de réunion, pourvu que cette exigence ait pour but d’informer les autorités et de leur permettre de prendre des mesures visant à faciliter l’exercice du droit de réunion, c’est-à-dire avant tout protéger les droits des manifestants.Footnote 80 Un avis préalable est donc conforme au principe de légalité dans la mesure où il permet à l’état de remplir son obligation positive de protéger, garantir, et mettre en œuvre la liberté de réunion et protéger les droits des manifestants.Footnote 81
En se fondant sur sa jurisprudence concernant les restrictions acceptables, la Cour IDH, dans l’Affaire López Lone c Honduras, a rappelé que les états ne doivent pas réguler ou restreindre les droits de manière discrétionnaire et que leur pouvoir de poser des restrictions doit être interprété de manière restrictive de sorte à ne pas brimer la participation des citoyens, y compris des juges, dans le débat politique.Footnote 82 Ainsi, dans un contexte de crise démocratique sérieuse, par exemple, les états ne peuvent pas restreindre le droit de participation politique des juges pour défendre la démocratie.Footnote 83 Enfin la Cour indiqua que toute restriction doit être préalablement prévue par la loi, poursuivre un objectif légitime et respecter les principes de légitimité, nécessité, et proportionnalité.Footnote 84 Par ailleurs, toute restriction au droit de réunion ne devrait se faire qu’en fonction de ce qui est indispensable pour protéger certains intérêts sociaux ou individuels.Footnote 85 Ainsi, celle-ci doit être considérée comme “nécessaire dans une société démocratique, dans laquelle les droits et libertés inhérents à chaque personne, les garanties qui leur sont applicables, et la primauté du droit, sont des éléments fondamentaux.”Footnote 86
Enfin, même si les états ont le droit de réglementer l’utilisation de l’espace public où s’exerce le droit de réunion des individus, ils ne peuvent pas imposer des exigences excessives qui auraient pour effet d’invalider l’exercice du droit de réunion.Footnote 87 Dans tous les cas, la CIDH a rappelé que, lors de manifestations, l’utilisation de la force publique doit être nécessaire et proportionnelle à l’objectif recherché,Footnote 88 c’est-à-dire exercée avec modération et en fonction de l’objectif légitime poursuivi par l’état en adoptant les restrictions. Ainsi, le degré de force exercé par des agents de l’état ne doit pas dépasser ce qui est absolument nécessaire. De plus, l’état ne doit pas utiliser la force de manière disproportionnée contre des personnes qui ne représentent pas une menace.Footnote 89
La Cour IDH eut à se pencher sur l’utilisation de la force publique lors de manifestations dans le cadre de l’Affaire des femmes victimes de torture à Atenco c Mexique, portant sur l’arrestation, la détention et la torture de nature sexuelle infligée en mai 2006 à onze femmes qui furent capturées dans le cadre d’interventions policières lors de manifestations près de San Salvador de Atenco et de Texcoco au Mexique.Footnote 90 Le tribunal interaméricain indiqua que, bien qu’en l’espèce certains manifestants avaient fait usage de violence, l’état ne pouvait considérer que les manifestants, dans leur ensemble, constituaient un danger justifiant l’emploi de la force. Les autorités avaient l’obligation de distinguer les manifestants violents des manifestants pacifiques. Dans les circonstances, la Cour conclut que sept des victimes furent soumises à une force excessive de la part des autorités policières pendant les manifestations, en contravention de leur droit de réunion pacifique.Footnote 91 Ce faisant le tribunal interaméricain indiqua que
chaque personne participant à la réunion pacifique doit pouvoir jouir du droit à la liberté de réunion pacifique. Les actes de violence ou les crimes sporadiques commis par certaines personnes ne doivent pas être attribués aux manifestants dont les intentions et le comportement sont pacifiques. Ainsi, les autorités de l’État doivent tout mettre en œuvre pour distinguer les personnes qui manifestent violemment ou potentiellement violemment et celles qui le font de façon pacifique. La saine gestion des manifestations implique que toutes les parties prenantes protègent et affirment un large éventail de droits. Enfin, même si les participants à une réunion n’agissent pas de manière pacifique et, par conséquent compromettent leur droit à la liberté de réunion pacifique, ils conservent tous les autres droits, sous réserve des limitations applicables.Footnote 92
Bien qu’il s’agisse de deux droits distincts, nous sommes d’avis que le cadre d’analyse qui précède relatif aux restrictions acceptables au droit à la liberté de réunion pacifique devrait être applicable mutatis mutandis aux restrictions du droit à la liberté d’association.
En effet, dans l’Affaire Escher et al c Brésil, portant sur l’écoute électronique des lignes téléphoniques d’une organisation de la société civile par les autorités brésiliennes, la Cour IDH a indiqué que
la Convention américaine reconnaît le droit de s’associer librement et établit en même temps que l’exercice de ce droit peut être soumis à des restrictions prévues par la loi, qui poursuivent un but légitime et qui, en fin de compte, sont nécessaires dans une société démocratique. En ce sens, le système mis en place par la Convention est équilibré et apte à harmoniser l’exercice du droit d’association avec la nécessité de prévenir et d’enquêter quant à des comportements éventuels que le droit interne qualifie de criminels.Footnote 93
Ainsi, comme c’est le cas de la liberté de réunion, l’exercice du droit à la liberté d’association peut être restreint en vertu de lois promulguées par des “organes élus démocratiquement et constitutionnellement légitimes” pour les fins du bien-être général, étant nécessaires dans une société libre et démocratique,Footnote 94 dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d’autrui. Les lois restreignant le doit à la liberté d’association doivent être adoptées suivant les procédures législatives de l’ordre juridique interne et ne peuvent dépendre de la discrétion du gouvernement ou de ses officiers.Footnote 95 De même, ces lois ne peuvent être vagues, mais doivent plutôt être formulées de manière précise et exhaustive.Footnote 96 De plus, les autorités doivent justifier la nécessité de chaque restriction, pour assurer la sécurité nationale ou l’ordre public, ou bien pour protéger la santé et/ou la moralité publique ou les droits et libertés d’autrui,Footnote 97 en conformité avec les exigences d’une société libre et démocratique.Footnote 98 En ce sens, les mesures restrictives doivent non seulement être conçues spécifiquement pour atteindre l’objectif visé,Footnote 99 mais elles doivent également être proportionnelles.Footnote 100
Ainsi, la CIDH observait, en 2014, que le Venezuela avait adopté certaines lois pénales faisant référence à une terminologie ambiguë afin de restreindre et de contrôler la liberté d’association, notamment celle des organisations de défense des droits humains.Footnote 101 La CIDH considéra que la Loi organique contre la délinquance organisée et le financement du terrorisme était utilisée pour criminaliser les activités menées par les groupes de défense des droits humains.Footnote 102 En effet, certains leaders syndicaux avaient été arrêtés en vertu de cette loi et avaient dû comparaître devant un tribunal militaire puisque les manifestations de ces associations avaient eu lieu en “zone de sécurité nationale.”Footnote 103 La CIDH indiqua en l’espèce que, bien qu’il revienne aux états de légiférer quant aux activités de nature terroriste, ceux-ci doivent se conformer au principe de légalité, qui commande notamment de légiférer en se référant à des termes clairs et précis, et en se référant au consensus international concernant les pratiques généralement considérées comme terroristes et qui nécessitent de telles sanctions.Footnote 104 La CIDH rappela également que l’état doit s’abstenir d’adopter des lois qui limitent indument le travail des défenseurs des droits humains et des droits syndicaux et garantir à ceux-ci des conditions dans lesquelles ils peuvent exercer librement leurs activités.Footnote 105 Ainsi, “[l]e concept de société civile doit être compris démocratiquement par les états, de manière à ce que les organisations dédiées à la défense des droits humains ne puissent pas faire l’objet de restrictions déraisonnables et discriminatoires.”Footnote 106 La CIDH indiqua que les états doivent garantir aux individus et associations des recours permettant de contester les décisions les affectant dans leur liberté d’association, devant un organe indépendant de celui ayant émis l’autorisation de restriction.Footnote 107
La Cour IDH, dans sa décision de 2001 dans l’Affaire Baena Ricardo c Panama, a indiqué que la loi qui avait été adoptée postérieurement à la manifestation et qui avait pour effet de sanctionner les syndicalistes ne pouvait constituer une limitation de l’exercice du droit à la liberté d’association conforme au libellé de l’article 16 de la CADH. En effet, elle indiqua que toute restriction doit non seulement être prévue préalablement par la loi, mais doit également viser des motifs d’intérêt général et être nécessaire à l’atteinte de cet objectif.Footnote 108 En l’espèce, le Panama n’avait pu démontrer que la loi et les mesures en découlant visaient la sauvegarde de l’ordre public, qu’elles étaient nécessaires dans une société libre et démocratique et qu’elles étaient proportionnelles à l’objectif visé.Footnote 109
De même, dans l’Affaire Escher et al c Brésil, la Cour IDH considéra que les écoutes électroniques réalisées par les autorités ne constituaient pas des mesures de restrictions compatibles avec l’article 16 de la CADH, indiquant que “l’ingérence de l’État dans les communications [des deux associations], en plus de ne pas se conformer aux exigences prévues par la loi, ne remplissait pas le but prétendument légitime qui était proposé, à savoir, l’enquête pénale portant sur des crimes présumés et en réalité a mené à la surveillance des activités des membres de ces associations.”Footnote 110
Notons enfin que les droits à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association peuvent faire l’objet de suspensions comme certains autres droits.Footnote 111 Ainsi, en cas de guerre, de danger public ou autre urgence menaçant l’indépendance et la sécurité d’un état, celui-ci peut suspendre l’exercice des droits à la liberté de réunion et à la liberté d’association conformément à l’article 27, paragraphes (1) et (2) de la CADH. Encore une fois, ces dérogations doivent toutefois être conformes aux principes de proportionnalité, de nécessité et de non-discrimination.Footnote 112 Par conséquent, il doit d’abord être établi qu’il existe une situation d’extrême urgence qui met en péril l’ordre public ou la sécurité d’un état.Footnote 113 Dans ce cas, la suspension ne peut être établie que pour une période de temps limitée et un lieu déterminéFootnote 114 et doit se référer spécifiquement aux droits dont la dérogation est strictement nécessaire selon les circonstances.Footnote 115 Il revient donc à l’état de démontrer que la suspension de ces droits est nécessaire pour éviter un danger réel et que des mesures moins attentatoires à ce droit ne sont pas disponibles.Footnote 116 La suspension du droit ne peut être discriminatoire à l’endroit d’un groupe de personnes, que ce soit sur la base de leur race, couleur, sexe, langue, religion ou origine sociale.Footnote 117 Finalement, les états doivent s’assurer de continuer à respecter leurs obligations en vertu du droit international et notifier aux autres membres de l’OÉA leur intention de suspendre un droit et les raisons pour lesquelles cela s’avère nécessaire, comme l’exige l’article 27(3).Footnote 118
Tel qu’annoncé précédemment, il nous faut maintenant nous pencher sur l’importance des droits à la liberté de réunion et à la liberté d’association pour certaines catégories ou groupes de personnes.
Les droits à la liberté de réunion et d’association du point de vue de groupes particuliers
De par leur nature et les modalités de leur exercice, tant les droits à la liberté de réunion que d’association ont une dimension à la fois individuelle et collective.Footnote 119 Effectivement, comment concevoir un rassemblement composé d’un seul individu? De la même manière, le droit à la liberté d’association implique nécessairement la réalisation collective d’un même but. Ainsi, comme l’indiquait la Cour IDH dans l’Affaire Huilca Tecse c Pérou, “[l]orsque la Convention proclame que la liberté d’association comprend le droit de s’associer librement ‘à toute … fin’, elle souligne que la liberté d’association et la poursuite de certaines fins collectives sont indivisibles, de sorte qu’une restriction aux possibilités d’association représente directement, et dans la même mesure, une restriction au droit de la communauté d’atteindre les objectifs proposés.”Footnote 120 Ainsi les atteintes à la liberté d’association d’un individu violent “aussi le droit et la liberté d’un groupe particulier de s’associer librement sans crainte.”Footnote 121
L’expérience interaméricaine a su démontrer l’importance d’assurer le plein respect des droits à la liberté d’association et liberté de réunion pour certains groupes, en particulier pour les défenseurs des droits humains, les sympathisants de partis politiques, les peuples autochtones et les syndicats. De par la nature de leurs actions souvent critiques des autorités publiques, ces groupes sont souvent exposés à des limitations imposées par celles-ci à leurs activités, voire à leur existence-même, alors que la mise en marche de leurs activités et leur expression à travers les manifestations constituent, pour la plupart, un moyen privilégié de participer aux affaires publiques. La prise en compte de ces diverses voix est primordiale dans une société démocratique. Comme nous le verrons, l’impunité tolérée par l’état quant aux crimes commis par des tiers contre ces groupes constitue, indirectement, une violation importante de l’obligation étatique de garantir l’exercice de ces deux droits.
En ce qui a trait aux défenseurs des droits humains, se référant aux différentes obligations afférentes au droit d’association vues précédemment, la CIDH a indiqué que les états doivent garantir des conditions sécuritaires dans lesquelles les défenseurs peuvent opérer librement et de façon effective. Tel que mentionné précédemment, ils doivent ainsi mettre en place un processus public d’inscription des associations et aider celles-ci à obtenir la personnalité juridique si elles le désirent.Footnote 122 Cette obligation positive d’assistance à l’existence de l’association ne se limite pas à la formation de celle-ci, mais perdure tout au long de son existence:Footnote 123 celle-ci doit pouvoir “mettre en marche sa structure interne, ses activités et son programme d’action, sans intervention des autorités publiques.”Footnote 124
De même, la CIDH a insisté particulièrement sur l’obligation positive qu’ont les états de protéger et garantir le droit de réunion des défenseurs des droits humains pour qu’ils puissent poursuivre leurs actions de protection des droits.Footnote 125 Les états ont, par exemple, l’obligation d’assurer que les défenseurs des droits humains ne soient pas empêchés de se réunir ou de s’exprimer publiquement, que ce soit en raison d’actions d’agents étatiques ou de personnes privées. Les autorités publiques doivent aussi prendre des mesures administratives et judiciaires pour permettre aux défenseurs des droits humains de poursuivre leurs activités lors de manifestations publiques, par exemple le détournement du trafic ou l’octroi de protection policière.Footnote 126
Dans le cadre de nombreuses affaires portant sur des atteintes à la vie et l’intégrité de défenseurs des droits humains, nous avons vu que la Cour IDH a maintes fois réitéré que de telles attaques (disparitions forcées, assassinats, détentions arbitraires, traitements inhumains, etc.) entrainaient la violation du droit à la liberté d’association lorsqu’il est démontré que les attaques avaient été perpétrées dans le but de restreindre l’exercice du droit à la liberté d’association.Footnote 127 Par ailleurs, l’attaque de membres ou de leaders d’associations de défense des droits humains peut entraîner l’intimidation des autres membres du mouvement ou de toute autre association, surtout lorsque règne un climat général d’impunité.Footnote 128
Tel que nous l’avons vu, l’état a non seulement l’obligation négative de ne pas interférer dans les affaires de l’association mais aussi l’obligation positive de prendre des mesures pour s’assurer que toute personne puisse s’associer avec d’autres sans peur d’être attaquée, y compris par des tiers.Footnote 129 Par exemple, dans l’Affaire Kawas Fernandez c Honduras, relative à l’assassinat d’une défenseure des droits humains et de la protection de l’environnement, la Cour IDH indiqua que la violation de la liberté d’association doit s’analyser dans le contexte de la “relation qu’entretient l’exercice de ce droit avec le travail de promotion et défense des droits humains.”Footnote 130 Elle rappela alors les obligations négatives et positives qui découlent de la liberté d’association selon l’article 16 de la CADH, qui commandent aux états de faciliter le travail des défenseurs en les protégeant des menaces perpétrées contre eux, d’enquêter relativement aux violations dont ils font l’objet, et finalement, de s’abstenir d’imposer des limites et restrictions qui pourraient affecter leur travail.Footnote 131 Par ailleurs, la Cour IDH considéra que l’assassinat de la victime avait compromis le travail des personnes impliquées dans des mouvements de défense de l’environnement, créant un climat de peur et entrainant ainsi un ralentissement des activités de ces associations.Footnote 132
Il va sans dire que le même type d’analyse devrait être applicable aux sympathisants de partis politiques, plus particulièrement de partis d’opposition. Par exemple, dans l’Affaire Cepeda Vargas c Colombie, la Cour IDH rappela que l’article 16 protège la liberté d’association à des fins politiques et que les voix dissidentes doivent être prises en compte dans une société démocratique: “[S]ans elles, il n’est pas possible d’atteindre des ententes qui satisfont les différentes visions qui prévalent en société.”Footnote 133 En ce sens, les états ont l’obligation de s’assurer que tous peuvent participer activement à la vie politique, qu’ils soient des groupes, associations ou individus aux visions opposées au régime en place.Footnote 134 Les actes de violences contre les chefs ou membres de partis politiques ont nécessairement un impact sur les droits des autres sympathisants de ces partis. En l’espèce, la victime menacée puis assassinée était un important membre élu d’un parti d’opposition en Colombie. La Cour considéra que même si, malgré les menaces, celle-ci avait
pu exercer ses droits politiques, sa liberté d’expression et sa liberté d’association, c’est certainement le fait de continuer à les exercer qui a conduit à son exécution extrajudiciaire. Celle-ci avait pour objectif d’empêcher le militantisme politique, pour lequel l’exercice de ces droits était essentiel. … Par conséquent, l’État n’a pas créé de conditions ou de garanties suffisantes pour que, en tant que membre [du parti politique en question] dans le contexte précité, le sénateur Cepeda ait eu une réelle opportunité d’exercer la fonction pour laquelle il a été élu démocratiquement, notamment en promouvant la vision idéologique qu’il a représentée par sa libre participation au débat public, dans l’exercice de sa liberté d’expression. En fin de compte, son activité a été entravée par la violence contre le mouvement politique auquel appartenait le sénateur Cepeda Vargas et, en ce sens, sa liberté d’association a été affectée.Footnote 135
L’importance de respecter la liberté de réunion et d’association pour assurer le droit à la participation politique trouve également toute sa pertinence pour garantir les droits de peuples autochtones. Nous avons vu, dans l’Affaire Yatama c Nicaragua, que la Cour IDH considéra qu’il était contraire à la CADH d’exiger d’une association de défense du droit des peuples autochtones de se constituer formellement en parti politique pour participer aux élections municipales, puisque cette exigence n’était pas conforme avec les valeurs, pratiques, coutumes et formes d’organisation du peuple en question.Footnote 136 En effet, l’article 23 garantit le droit de prendre part à la conduite des affaires publiques, de voter, d’être élu, d’avoir accès aux services publics et ce, de manière équitable.Footnote 137 Ainsi, l’état doit adopter des mesures garantissant le plein exercice de ce droit à la participation politique en prenant compte de la situation de particulière vulnérabilité des membres de certains groupes de la société.Footnote 138 En l’espèce, la Cour considéra que l’état aurait dû adopter des mesures spécifiques permettant aux membres de ces communautés autochtones de participer à la vie politique.Footnote 139 Ce faisant elle indiqua que la participation dans les affaires publiques d’organisations distinctes des partis politiques, mais tout de même démocratiques, est “essentielle afin de garantir l’expression politique et est nécessaire dans le cas de groupes de citoyens qui, autrement, seraient exclus de cette participation, avec tout ce que cela implique.”Footnote 140 La Cour IDH permet donc de rompre avec “l’hégémonie des partis politiques en tant qu’entités privilégiées au moment des élections et souligne la vulnérabilité particulière des communautés autochtones dans l’exercice de leurs droits.”Footnote 141
À ce sujet, dans son Avis consultatif no 22, adopté en 2016, la Cour IDH a dû évaluer si les personnes morales étaient titulaires de droits conventionnels et si elles pouvaient être considérées comme des victimes dans le cadre de processus contentieux devant la Cour IDH. Bien qu’elle n’abordât pas directement le droit à la liberté d’association en soi dans son analyse, la Cour considéra néanmoins que les communautés autochtones et tribales sont titulaires de droits protégés par le système interaméricain. Elle indiqua ainsi, comme elle l’avait fait dans l’Affaire Pueblo Indigena Kichwa de Sarayaku c Équateur, qu’en tant que communautés, elles détiennent certains droits humains distincts de ceux de leurs membres, et peuvent donc se présenter devant la CIDH ou la Cour IDH afin de défendre ceux-là et ceux de leurs membres.Footnote 142
Dans un même ordre d’idées, la CIDH a rappelé que la relation que les peuples et communautés autochtones entretiennent avec leurs territoires et ressources naturelles est garantie en vertu de nombreux droits prévus à la CADH, tels que le droit à la vie, l’honneur et la dignité, la liberté de conscience et de religion, mais également du droit à la liberté d’association.Footnote 143 Ainsi, la préservation de leurs territoires et ressources s’y retrouvant “est fondamentale pour la réalisation effective des droits humains des peuples autochtones,” tels que la liberté d’association.Footnote 144 De plus, rappelons que la CIDH a même indiqué que la “survie” de ces peuples et communautés n’impose pas seulement à l’état l’obligation de garantir leur droit à la vie, mais également celle “d’adopter toutes les mesures adéquates pour garantir la relation continue du peuple autochtone avec son territoire et sa culture.”Footnote 145
Comme la CIDH l’a maintes fois observé, les leaders et autorités autochtones des Amériques font souvent l’objet de violations de leurs droits à la liberté d’association et de réunion, alors qu’ils défendent les intérêts de leurs peuples, par exemple pour défendre leurs territoires et affirmer leurs droits et leur culture.Footnote 146 Bien qu’elle ne portât pas sur ces droits spécifiquement, nous sommes d’avis que le raisonnement de la Cour IDH dans l’Affaire Chitay Nech c Guatemala quant à l’impact d’atteintes aux droits à la liberté, à l’intégrité et à la vie sur le droit à la participation politique d’un chef autochtone devrait s’appliquer mutatis mutandis aux droits à la liberté d’association et de réunion des victimes, y compris du peuple concerné. La Cour indiquait alors qu’en raison du
harcèlement et de la disparition ultérieure de Florencio Chitay Nech, non seulement l’exercice de ses droits politiques a été brimé, mais il a également été empêché de remplir un mandat et une vocation au sein du processus de formation des leaders communautaires. De même, la communauté a été privée de la représentation d’un de ses dirigeants dans les différents forums de sa structure sociale, et principalement dans l’accès au plein exercice de la participation directe d’un dirigeant autochtone dans les structures de l’État, où la représentation des groupes en situation d’inégalité devient une condition préalable nécessaire à l’autodétermination et au développement des communautés autochtones au sein d’un État pluraliste et démocratique.Footnote 147
Dans le cadre de l’analyse de la portée des droits des peuples autochtones à la liberté d’association et de réunion, il nous apparaît primordialFootnote 148 d’interpréter la CADH à la lumière des standards pertinents de la Convention (no 169) concernant les peuples indigènes et tribaux de l’Organisation internationale du Travail (OIT),Footnote 149 comme la CIDH et la Cour IDH l’ont fait quant au droit à la propriété et à la protection des terres autochtones par exemple.Footnote 150
De façon similaire, les deux instances interaméricaines ont adopté ce type d’approche pour interpréter les dispositions pertinentes de la CADH et du Protocole de San Salvador Footnote 151 relatives aux organisations syndicales et de leurs membres.Footnote 152 Rappelons que l’article 8 (“droits syndicaux”) de ce dernier prévoit:
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1. Les États parties garantissent:
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a. Le droit des travailleurs d’organiser des syndicats et de s’affilier à ceux de leur choix pour protéger et favoriser leurs intérêts. En vertu de ce droit, les États parties permettront aux syndicats de former des fédérations et des confédérations nationales, de s’associer à celles qui existent déjà, de constituer des organisations syndicales internationales et de s’affilier à celle de son choix. Les États parties permettront également que les syndicats, fédérations et confédérations fonctionnent librement;
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b. Le droit de grève.
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2. L’exercice des droits énoncés plus haut ne peut faire l’objet que des restrictions prévues par la loi et qui constituent les mesures nécessaires, dans une société démocratique, pour sauvegarder l’ordre public et protéger la santé ou la moralité publiques ainsi que les droits et libertés d’autrui. Les membres des forces armées et de la police ainsi que ceux des autres services publics essentiels exercent ces droits compte tenu des restrictions établies par la loi.
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3. Nul ne peut être contraint à appartenir à un syndicat.
Ainsi, dans le cadre de l’Affaire Baena Ricardo c Panama abordée plus haut, la Cour IDH a interprété plus avant le concept de liberté d’association et de l’exercice du droit à la liberté syndicale à la lumière de l’Acte constitutif de l’OIT,Footnote 153 de la Convention (no 87) relative à la liberté syndicale Footnote 154 de l’OIT — les deux instruments “reconnaissant le principe de la liberté syndicale comme prérequis indispensable pour la paix et l’harmonie universelles”Footnote 155 — de même que de la Convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective de l’OIT.Footnote 156 Elle indiqua en effet que “[l]a liberté d’association en matière syndicale consiste principalement en la faculté de former des organisations syndicales et mettre en marche sa structure interne, ses activités et programme d’action, sans intervention des autorités publiques qui limitent ou entravent l’exercice de ce droit.”Footnote 157 La liberté syndicale est donc un droit fondamental, inclus dans la liberté d’association, qui permet de s’associer afin de réaliser un but commun — licite — sans pression extérieure.Footnote 158 De plus, “la liberté d’association en matière syndicale est de la plus grande importance pour la défense des droits des travailleurs.”Footnote 159 Enfin, elle réitéra que la liberté d’association comporte le droit de créer des associations sans restriction et la liberté d’accepter de faire partie d’une association ou non.Footnote 160
En l’espèce, la Cour IDH jugea qu’en réalisant un renvoi massif des membres du syndicat sanctionné, l’état visait à punir notamment les dirigeants syndicaux impliqués dans des activités et revendications syndicales,Footnote 161 considérant que le texte-même de la loi prévoyant ce renvoi visait spécifiquement ces dirigeantsFootnote 162 et que les syndicalistes avaient été renvoyés “pour des actes qui ne constituaient pas des causes de renvoi dans la législation en vigueur au moment des faits.”Footnote 163 Selon la Cour, cela attestait du réel objectif de la sanction, soit de nuire au mouvement syndical et diminuer la portée de ses actions.Footnote 164 Ce faisant, le tribunal se référa aux travaux du comité sur la liberté syndicale de l’OIT pour qui le renvoi massif de travailleurs et de dirigeants syndicaux “peut compromettre sérieusement les possibilités d’action des organisations syndicales dans le secteur public.”Footnote 165
D’une manière similaire, la Cour IDH a interprété le droit à la liberté d’association à la lumière des instruments pertinents de l’OIT et les interprétations faites par les instances de cette organisation pour apprécier les impacts sur ce droit qu’ont les atteintes à la vie et l’intégrité de personnes. Ainsi, dans l’Affaire Huilca Tecse c Pérou, la Cour considéra l’impact sur ce droit de l’assassinat d’un leader syndical qui avait contesté la législation restreignant le droit à la liberté d’association et la liberté syndicale.Footnote 166 Elle en fit autant dans l’Affaire Cantoral Huamaní et García Santa Cruz c Pérou, indiquant que l’état avait violé le droit à la liberté d’association des victimes assassinées par un groupe paramilitaire lié au gouvernement péruvien, en raison de leurs activités de défense des droits des femmes opérant en collaboration avec des syndicats du secteur minier.Footnote 167
Enfin, bien qu’elle n’ait pas abordé directement l’article 16 et le droit à la liberté d’association, la Cour IDH a également traité des droits des organisations syndicales dans le cadre de son Avis consultatif no 22. Footnote 168 Elle conclut, à la lumière de l’article 8 du Protocole de San Salvador — détaillant les droits syndicaux — que ces organisations constituent des personnes juridiques distinctes de celle de leurs membres puisqu’elles possèdent la capacité de contracter des obligations, acquièrent des droits (tel que celui de la liberté de fonctionnement), et peuvent créer leurs propres statuts, élire leurs représentants et gérer leurs finances.Footnote 169 Il convient toutefois de noter que cette interprétation de la Cour, qui permet aux organisations syndicales d’être titulaires de droits et de se présenter en tant que victimes devant la Cour, est limitée aux organisations originaires de pays ayant ratifié le Protocole de San Salvador. Footnote 170 La Cour IDH a donc départagé la personnalité juridique des associations syndicales de celle de leurs membres.Footnote 171 Ce faisant, elle a réitéré l’importance de contribuer au développement et à la protection des droits économiques, sociaux et culturels, permettant aux organisations de défense des travailleurs et aux communautés autochtones d’être entendues en tant qu’organisations.Footnote 172 Cette interprétation procure à l’article 8 du Protocole de San Salvador un effet utile et renforce l’importance qu’il revêt pour le système interaméricain de protection des droits civils et politiques ainsi que les droits économiques, sociaux et culturels.Footnote 173
Criminalisation de la contestation civile: les cas récents du nicaragua, du chili, et de la bolivie
Récemment, de nombreux pays des Amériques ont fait l’objet de crises politiques marquées par d’importants épisodes de contestation sociale, souvent durement réprimés par les autorités. Le Venezuela, par exemple, est plongé depuis plusieurs années dans une crise politique, sociale et économique sans précédent, plus particulièrement depuis janvier 2019, alors que Nicolas Maduro, successeur de Hugo Chavez, a été réélu pour un deuxième mandat présidentiel suite à des élections contestées et quelques jours plus tard, lorsque Juan Guaido s’est autoproclamé président du pays.Footnote 174 De même, le Honduras a été secoué par un coup d’état en 2009 et fait l’objet d’importantes violences à la suite des élections de 2017. Dans le cadre de ces crises, de nombreuses manifestations ont été matées sévèrement, et plusieurs organisations politiques et sociales ont fait l’objet de répression ciblée, tel qu’attesté à la fois par la CIDH et la Cour IDH.Footnote 175 Plus récemment, d’autres états de la région ont fait l’objet de bouleversements semblables, entre autres au Nicaragua, au Chili et en Bolivie.
le nicaragua
Les manifestations à grande échelle au Nicaragua de mars et avril 2018 auraient d’abord débuté, selon certains, après un feu de forêt dans la réserve biologique Indio Maiz. En réaction à la réponse tardive des autorités nicaraguayennes et à la mauvaise gestion du feu par l’état, des jeunes auraient organisé des manifestations qui ont été rapidement réprimées par la police.Footnote 176 Quelques jours plus tard, le gouvernement nicaraguayen a annoncé une réforme de la sécurité sociale qui, d’un côté, exigeait une contribution plus élevée des travailleurs et des employeurs, et d’un autre côté, réduisait les pensions des retraités.Footnote 177 Les économies ainsi faites devaient servir à payer l’assistance médicale garantie par la loi nicaraguayenne sur la sécurité sociale. En réaction à cette réforme, des manifestations pacifiques ont été organisées notamment par des étudiants universitaires.Footnote 178 Le 18 avril 2018, alors que se tenaient des manifestations de professeurs, d’étudiants et d’autres travailleurs, des groupes armés non-étatiques (parapolice, turbas) sont entrés dans la Universidad Centroamericana à Managua et ont attaqué les manifestants.Footnote 179 Ceux-ci se sont alors dirigés vers une autoroute adjacente à l’université, où ils ont été lourdement attaqués par la police nationale et les parapolices.Footnote 180 En réponse à ces attaques, des manifestations ont été organisées dans d’autres établissements universitaires, et dans les jours qui suivirent, les manifestations se sont répandues à travers le pays. L’état nicaraguayen, par l’entremise de sa police et des escouades anti-émeutes, a répondu à ces manifestations en utilisant armes à feu, gaz lacrymogènes, et balles en caoutchouc.Footnote 181 Le 20 avril 2018, les forces policières sont entrées dans la Universidad Nacional de Ingeniería, où elles auraient mis le feu à un bâtiment. De nombreux étudiants ont réussi à sortir, mais d’autres sont restés prisonniers des flammes et sont décédés ou ont été gravement blessés. Des groupes agissant avec l’acquiescence de l’état auraient également attaqué les manifestants qui avaient réussi à sortir.Footnote 182 Le 22 avril 2018, le président nicaraguayen a finalement annulé la mise en place de la réforme annoncée pour, soi-disant, rétablir l’ordre social.Footnote 183 La CIDH a effectué une visite du 17 au 21 mai 2018. Elle a alors fait état de 76 décès, 868 blessés et environ 438 arrestations arbitraires lors des manifestations.Footnote 184
À notre avis, il ne fait pas de doute que la réaction des autorités nicaraguayennes aux manifestations était disproportionnée. Rappelons que, lors de manifestations, l’utilisation de la force publique doit être nécessaire et proportionnelle à l’objectif recherché,Footnote 185 c’est-à-dire exercée avec modération et en fonction de l’objectif légitime poursuivi par l’état. Ainsi, le degré de force exercé par des agents de l’état ne doit pas dépasser ce qui est absolument nécessaire. L’état ne doit pas non plus utiliser la force contre des personnes qui ne représentent pas une menace.Footnote 186 Dans un rapport récent,Footnote 187 la CIDH indiquait que, considérant les conséquences potentiellement irréversibles que peut entraîner l’utilisation de la force dans le cadre de manifestations, celle-ci doit constituer un recours ultime pour empêcher un danger imminent de se produire qui serait plus grave que l’utilisation même de la force par les autorités. Si une situation répond à ce critère d’exceptionnalité, les forces de l’ordre doivent encore respecter les principes de légalité, d’absolue nécessité et de proportionnalité.Footnote 188 Les états doivent plutôt protéger les civils qui participent à des manifestations et ne devraient pas traiter la population en ennemie.Footnote 189
Le fait que les autorités aient infligé des coups aux organes vitaux de personnes qui ne posaient pas de menace imminente à la vie des agents de sécurité,Footnote 190 que des armes mortelles aient été utilisées envers les manifestants, y compris des enfants et des adolescents,Footnote 191 et que plus d’une centaine de personnes aient perdu la vie dans les incidents atteste de la disproportion de la réponse étatique. L’ampleur de la violence utilisée par l’état et les stratégies mises en œuvre pour réprimer les manifestations et la répétition des actes de répressionFootnote 192 ne semblaient pas viser à protéger les personnes d’une menace plus importante, mais plutôt à contrôler l’espace public et réprimer les demandes formulées par la foule.
Évidemment, ce conflit social s’inscrit au sein des luttes politiques plus profondes au Nicaragua. Le président Ortega, ancien chef sandiniste, est au pouvoir sans interruption depuis 2007. Il est accusé, par plusieurs, d’avoir mis en place une dictature corrompueFootnote 193 et de maintenir la mainmise sur l’ensemble des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.Footnote 194 Depuis son arrivée au pouvoir, il est également accusé d’avoir restreint les libertés individuelles et collectives, comme la liberté de presse et d’association.Footnote 195 Ainsi, d’un côté se trouvent les opposants au gouvernement qui exigent la démission du président,Footnote 196 et de l’autre les sympathisants sandinistes qui désirent maintenir Ortega au pouvoir. Les manifestations qui ont débuté en avril 2018 sont symptomatiques de cette polarisation et l’ont accentuée.
Les critiques du gouvernement — les leaders ruraux, les professionnels de la santé, les étudiants, les journalistes indépendants, les représentants de l’Église catholique, et les membres de l’Alliance civique pour la justice et la démocratie — ont continué à être victimes d’intimidation et de menaces et de faire l’objet d’arrestations arbitraires après le mois d’avril 2018.Footnote 197 Plus de 405 professionnels de la santé venant en aide à des personnes blessées auraient perdu leur travail,Footnote 198 provoquant inévitablement un chilling effect sur les autres professionnels de la santé. Un groupe d’experts de l’Organisation des Nations Unies (ONU) s’est dit inquiet de “l’augmentation de la répression de la dissidence, qui témoigne d’une politique mise en œuvre par les autorités pour éliminer les conditions structurelles qui permettent aux voix et aux critiques de s’exprimer.”Footnote 199 La répression au Nicaragua ne vise donc pas seulement les manifestations, mais vise également différents groupes de défense des droits humains et groupes d’opposition,Footnote 200 et compromet leurs droits à la liberté d’association et de réunion pacifique et leur droit à la participation politique. Rappelons que la Cour IDH avait indiqué que l’article 16 protège la liberté d’association à des fins politiques et que “sans [les voix dissidentes], il n’est pas possible d’atteindre des ententes qui satisfont les différentes visions qui prévalent en société.”Footnote 201
L’ampleur des violations des droits humains était telle que la CIDH a d’ailleurs recommandé, dès la publication de ses observations préliminaires suivant sa visite au Nicaragua, de créer un mécanisme d’enquête international. Le 30 mai 2018, une entente a été signée pour créer un Groupe interdisciplinaire d’experts indépendants avec comme objectif de contribuer et soutenir les mesures mises en place par le gouvernement en lien avec les enquêtes pour faire la lumière sur les violences qui ont pris place entre le 18 avril et le 30 mai 2018, pour que justice soit faite et que toutes les victimes reçoivent réparation.Footnote 202 Le rapport qui a été publié en décembre 2018 conclut notamment que les attaques généralisées et systématiques envers la population du Nicaragua dans le cadre des manifestations entre le 18 avril et le 30 mai 2018 constituent des crimes contre l’humanité.Footnote 203
Par ailleurs, la CIDH a également mis en place un mécanisme spécial de suivi pour le Nicaragua (MESENI) en juin 2018. Dans la deuxième moitié de 2019, celui-ci observait justement une intensification de la répression et du harcèlement envers des leaders sociaux et politiques et les défenseurs des droits humains dans un état où les libertés d’expression, d’association et de réunion sont sévèrement restreintes.Footnote 204 Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme de l’ONU a publié, en août 2018, un rapport confirmant la répression et les représailles contre les manifestants au Nicaragua et faisant des recommandations au gouvernement du Nicaragua.Footnote 205 Loin de se conformer aux recommandations de la communauté internationale, l’état nicaraguayen a alors plutôt réagi en expulsant la mission de l’ONU pour les droits humains.Footnote 206
le chili
Le Chili, quant à lui, fait face, une fois de plus,Footnote 207 à une importante crise sociale caractérisée par de nombreuses manifestations populaires et actes de répression par les autorités. Suite à l’annonce de l’augmentation du prix des passages de métroFootnote 208 le 18 octobre 2019, des milliers de personnes sont descendues dans les rues pour exiger plusieurs réformes sociales et politiques,Footnote 209 y compris la réforme de l’actuelle Constitution, adoptée pendant la dictature militaire d’Augusto Pinochet en 1980.Footnote 210 Dès le départ, les manifestants furent fortement réprimés par les forces de l’ordre,Footnote 211 des journalistes furent attaqués par les forces de sécurité, des arrestations et des détentions de masse eurent lieu,Footnote 212 et des personnes détenues ont allégué avoir été victimes d’abus sexuels, de torture et de traitements cruels, inhumains et dégradants lorsqu’elles étaient détenues.Footnote 213
Dans ses observations préliminaires sur la situation des droits humains au Chili, la CIDH a rappelé que personne ne peut être privé de liberté sauf pour des raisons explicitement prévues par la loi, lorsque la détention est justifiée selon les motifs prévus par la loi, et lorsque la détention est effectuée en conformité aux procédures établies.Footnote 214 Cela dit, les détentions peuvent être utiles pour protéger le droit de réunion, puisqu’elles peuvent permettre de retirer les personnes qui se comportent de manière violente. Ce type de détentions doit toutefois être effectué selon les normes internationales de protection des droits de la personne.Footnote 215 Ces détentions ne doivent pas être aléatoires mais viser spécifiquement les personnes violentes, et elles ne doivent pas être un prétexte pour priver toutes les personnes de leur droit de réunion. En effet, “le seul fait que certains manifestants soient violents ne transforme pas automatiquement une manifestation entière en rassemblement non pacifique.”Footnote 216
Bien que la plupart des manifestations au Chili se soient déroulées pacifiquement, certaines ont été menées par des individus ayant recours à la violence. Dans les observations préliminaires de la CIDH suivant sa visite au Chili, celle-ci a réitéré que les manifestations sont protégées tant qu’elles sont pacifiques. Par contre, lorsque les manifestations sont violentes, les interventions des autorités doivent suivre des ordres précis des supérieurs hiérarchiques et n’être menées que lorsqu’il existe un risque grave pour la vie et l’intégrité des personnes et des agents de sécurité.Footnote 217 Tel qu’indiqué plus haut, l’utilisation de la force policière doit constituer un dernier recours, lorsque d’autres stratégies moins risquées ont été tentées et n’ont pas fonctionné. Si la force est utilisée, elle doit absolument être proportionnelle, ce qui signifie, tel qu’expliqué précédemment, que les forces de l’ordre doivent agir de manière modérée afin de minimiser le plus possible les blessures et assurant une assistance immédiate aux personnes qui auraient été blessées. L’intensité de la force à utiliser doit être progressive et dépendre du degré de coopération, de résistance ou d’agression de la part des personnes qui manifestent.Footnote 218
La réponse des forces policières aux manifestations au Chili ne respectait clairement pas le critère de proportionnalité.Footnote 219 En effet, une délégation du Haut-Commissariat aux droits de l’homme de l’ONU, qui a effectué une visite au Chili du 30 octobre au 22 novembre 2019, a conclu à cet égard, dans son rapport final, que l’état avait violé de nombreux droits de la personne dans le cadre des manifestations de grande ampleur à la fin 2019. Au sujet de la proportionnalité de la réponse aux manifestations, elle a conclu que la police avait utilisé la force à de nombreuses reprises, alors que les manifestations étaient pacifiques, dans le seul but de disperser les manifestants et en dissuader d’autres d’arriver au point de départ de la manifestation.Footnote 220
Par ailleurs, dans le cadre de ces événements, plusieurs manifestants ont été accusés d’infractions reliées à des violations de l’ordre public. Dans ses observations préliminaires, la CIDH a exprimé ses inquiétudes à l’égard de telles accusations, dont plusieurs auraient été faites en vertu de la loi chilienne sur la sécurité d’état. Celles-ci, qui semblent disproportionnées par rapport aux actes commis, démontrent une tendance à criminaliser les activités généralement reliées aux manifestations.Footnote 221 À la suite de ces manifestations d’envergure, en janvier 2020, a été approuvé un projet de loi modifiant le code pénal chilien pour “typifier les actions portant atteinte à la liberté de circulation des personnes sur la voie publique par l’entremise de moyens violents et intimidants et fixer des peines applicables au pillage dans les circonstances indiquées.”Footnote 222 Cette loi a aussi été surnommée la loi “antibarricades” (“ley antibarricadas”). Elle modifie l’article 268 au code pénal et prévoit des peines sévères pour
toute personne qui, sans être autorisée, interrompt complètement la libre circulation de personnes ou de véhicules sur la voie publique, par l’entremise de la violence ou l’intimidation envers les personnes, ou par l’installation d’obstacles installés avec des objets divers … [et] … celui qui lance à des personnes ou des véhicules sur la voie publique des instruments, ustensiles ou objets coupants, tranchants ou contondants ayant le potentiel de causer la mort ou causer les lésions corporelles.Footnote 223
Par cet amendement, l’état chilien conditionne les manifestations à l’obtention d’une autorisation. Tel qu’expliqué plus haut, ces autorisations préalables sont incompatibles avec la liberté de réunion et la liberté d’expression garanties par la CADH. Footnote 224 Les états doivent faciliter la tenue de manifestations et ne doivent pas ajouter des prérequis qui auraient pour effet de rendre difficile voire impossible l’exercice de la liberté de réunion. Or cette nouvelle disposition législative exige clairement une autorisation préalable, ce qui aura également pour effet potentiel de dissuader quiconque aurait l’intention de manifester ou de se réunir pour revendiquer le respect de leur droit ou critiquer les politiques du gouvernement. Par ailleurs, cette disposition permet de sanctionner pénalement l’interruption de la circulation sans autorisation, lorsque celle-ci se fait par la violence ou l’intimidation, ou par l’installation d’objets divers, alors que l’une des caractéristiques principales des manifestions est précisément … d’interrompre la circulation. De plus la formulation particulièrement vague de l’amendement, notamment de par l’emploi des termes “intimidation envers les personnes” ou “objets divers,” semble également poser problème quant au principe de légalité.Footnote 225
Notons enfin que, dans ce contexte de manifestations et de leur répression par les forces de l’ordre, les partis politiques au parlement chilien ont fini par céder à la grogne populaire et ont conclu un accord dans le but d’organiser un référendum le 26 avril 2020 sur l’adoption d’une nouvelle constitution. L’entente prévoyait que le référendum poserait deux questions: la première viserait à déterminer s’il y aura modification ou non de la constitution, et la deuxième viserait à déterminer comment réécrire celle-ci (par un congrès mixte ou par une assemblée constituante intégralement composée de membres élus).Footnote 226 Compte tenu de la pandémie de COVID-19, le référendum a été reporté au 25 octobre 2020.Footnote 227
la bolivie
La situation en Bolivie est également très volatile et complexe. Diverses manifestations ont eu lieu dans le cadre des élections du 20 octobre 2019, mais le mécontentement qui a donné lieu aux manifestations des derniers mois prend racine dans le contexte politique, économique et social tendu qui a marqué le pays ces dernières années. En 2016, le président Evo Morales, alors au pouvoir, avait appelé les citoyens à un référendum proposant de modifier la constitution bolivienne pour permettre la réélection du président après 2 mandats. Bien que le “non” ait emporté 51,3% du suffrage, le parti d’Evo Morales a alors annoncé qu’il s’adresserait au tribunal constitutionnel pour faire déclarer inconstitutionnel l’article de la constitution qui empêche plus d’une réélection.Footnote 228 Le 28 novembre 2017, s’appuyant entre autres sur la CADH, le tribunal constitutionnel a déclaré certains articles inconstitutionnels, rendant possible la présentation d’Evo Morales pour un troisième mandat.Footnote 229 Une loi fut par la suite adoptée établissant des “élections primaires” qui devaient, à la base, être implantées graduellement dans le système électoral à partir de 2024. Ce processus fut cependant devancé et introduit pour les élections de 2019, permettant au tribunal suprême électoral d’enregistrer comme candidat Evo Morales, vainqueur des primaires de son parti. Le 20 octobre 2019, celui-ci remporta l’élection présidentielle, qui semble s’être déroulée normalement. Plusieurs manifestations débutèrent par la suite après que des allégations de fraude électorale firent surface. En effet, le 10 novembre 2019, l’OÉA rendit public son rapport sur le processus électoral bolivien, faisant état de plusieurs irrégularités qui auraient potentiellement influencé l’issue du vote.Footnote 230 Le gouvernement bolivien convoqua donc de nouvelles élections et le renouvellement de la totalité des membres de l’organe électoral plurinational. Les hauts commandants des forces armées et la police bolivienne ont alors exigé le départ d’Evo Morales qui a finalement démissionné le jour même, disant vouloir mettre fin à la violence en cours depuis des semaines dans le paysFootnote 231 et décriant un coup d’état.Footnote 232 Plusieurs manifestations importantes en sont suivies.Footnote 233
Bien que nombreuses manifestations, avant et après le départ de Morales, se soient avérées pacifiques, certaines ont fait l’objet de violence. Malgré tout, les forces de l’ordre ont fait usage d’une force disproportionnée pour contenir les manifestants. Des centaines de personnes auraient été arrêtées et détenues; d’autres auraient été blessées par les policiers et d’autres, incommodées par des gaz lacrymogènes utilisés de manières aléatoire.Footnote 234 Le 22 novembre 2019, on dénombrait 804 personnes blessées dans le cadre de manifestations.Footnote 235 Dans ses observations préliminaires, la CIDH a fait état de deux “massacres” qui auraient eu lieu dans le cadre des soulèvements entourant la réélection d’Evo Morales. Le 15 novembre 2019, la police et les forces armées auraient ouvert le feu sur une foule qui manifestait pacifiquement pour le retour d’Evo Morales et contre le gouvernement intérimaire, faisant neuf morts. Le 19 novembre 2019, alors que des manifestants effectuaient un blocage autour d’une usine d’hydrocarbures, l’armée aurait une fois de plus ouvert le feu, faisant à nouveau neuf morts.Footnote 236
La CIDH rappelait que, même lorsque des manifestations ne sont pas menées de manière pacifique, les autorités doivent adopter toutes les mesures possibles pour préserver la vie et la sécurité des manifestants.Footnote 237 Ainsi, l’usage de la force doit respecter les principes d’exceptionnalité, de légalité, de nécessité et de proportionnalité. En outre, la force mortelle ne peut être utilisée pour maintenir ou restituer l’ordre public; elle doit être le dernier recours pour protéger la vie ou l’intégrité physique des personnes faisant l’objet de menaces imminentes et réelles.Footnote 238 Tout au long de leurs opération de maintien de l’ordre, les autorités ont l’obligation de distinguer les personnes qui exercent leurs droits de façon pacifique de ceux qui ont recours à la violence.Footnote 239
Rappelons enfin que, depuis le départ d’Evo Morales, le gouvernement intérimaire a adopté une série de mesures visant à sanctionner les sympathisants de l’ancien parti au pouvoir, entre autres des fonctionnaires du régime antérieur, accusés de terrorisme. À cet égard, notons que la CIDH, dans son rapport de 2002 sur le terrorisme et les droits humains indiquait que
les mesures de prévention et de répression du terrorisme doivent être soigneusement conçues pour reconnaître et garantir le respect [des droits à la liberté d’association et de réunion pacifique]. Cela interdirait généralement aux États, par exemple, d’interdire d’appartenir à certains groupes, en l’absence d’éléments de preuve qui ont clairement démontré une menace à la sécurité ou la sûreté publique suffisante pour justifier une mesure extrême de cette nature. De même, ces protections exigent des États qu’ils veillent à ce que les lois ou méthodes d’enquête et de poursuite ne soient pas conçues ou mises en œuvre d’une manière qui distingue à leur détriment les membres d’un groupe fondé sur un motif de discrimination interdit, … et à garantir que les méthodes de cette nature sont étroitement surveillées et contrôlées pour éviter les violations des droits humains.Footnote 240
Comme dans le cas du Nicaragua, les violences et les violations des droits de la personne ont atteint une telle ampleur en Bolivie que la CIDH a créé un Groupe interdisciplinaire d’experts indépendants pour soutenir les enquêtes relativement aux événements qui se sont produits particulièrement entre le 1er septembre et le 31 décembre 2019.Footnote 241 En date de la publication du présent texte, le groupe n’avait pas encore débuté ses travaux.Footnote 242
Conclusion
Comme nous avons pu le constater, le système interaméricain propose un cadre essentiel pour analyser et comprendre la portée des droits à la liberté de réunion et d’association. Ceux-ci sont des composantes essentielles au bon fonctionnement des démocraties pluralistes notamment en ce qu’ils permettent à divers groupes de s’organiser et de se faire entendre. La CADH impose aux états des obligations à la fois négatives et positives visant à respecter et garantir l’exercice effectif de ces droits. Bien que ceux-ci ne soient pas absolus et puissent être limités, seules sont autorisées les restrictions qui, prévues par la loi sont nécessaires dans une société démocratique dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté et de l’ordre publics ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits ou les libertés d’autrui. Ces restrictions doivent être raisonnables dans le but d’assurer l’exercice des droits de réunion et d’association, et doivent être conformes aux principes de légalité, de nécessité, et de proportionnalité. L’exercice de ces droits est d’une importance capitale pour certains groupes de personnes, entre autres pour les défenseurs des droits humains, les sympathisants de partis politiques, les peuples autochtones, les syndicats et leurs membres. La situation des droits de la personne au Nicaragua, au Chili et en Bolivie illustre bien la complexité du sujet et le rôle fondamental que ces droits jouent dans le développement et le renforcement des sociétés démocratiques.
En effet, cette analyse nous permet de constater à quel point les droits à la liberté de réunion et d’association permettent une participation alternative des citoyens dans les affaires publiques. Cela est particulièrement le cas des personnes ou groupes marginalisés ou qui n’ont pas accès aux canaux classiques d’expression et de participation politique, ou le cas des personnes qui présentent un message alternatif aux intérêts politiques et économiques établis.Footnote 243 Par ailleurs, lorsque la justice et la libre expression sont menottées, la rue constitue souvent le dernier rempart contre l’arbitraire.
Les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur le respect des droits humains se font déjà sentir dans les Amériques. La CIDH et la Cour IDH ont adopté une série de mesures pour s’adapter à la situation, dont la mise sur pied d’une Unité de coordination de la réponse rapide et intégrée.Footnote 244 Il sera fondamental d’analyser les impacts à court et long terme de cette crise sur le droit à la liberté d’association et de réunion pacifique,Footnote 245 et sur l’usage des espaces publics en général.Footnote 246 Cette crise sans précédent constitue un terreau fertile pour l’adoption de mesures exceptionnelles visant à limiter ces droits. D’une même manière, l’ampleur des mesures adoptées dans le cadre des récentes manifestations antiracistes — entre autres celles qui ont lieu aux États-Unis, de même que les confrontations attendues dans les plébiscites à venir, y compris au Nicaragua, au Chili et en Bolivie, ne font que nous rappeler l’importance des standards interaméricains, y compris ceux relatifs aux restrictions et à la suspension de ces deux droits, pour préserver l’ordre démocratique dans la région. Notre lecture des événements à venir devra s’informer et s’inspirer des leçons tirées des situations survenues sur le continent et des standards développés par la Cour IDH et la CIDH.
