Ce livre étudie la mise en place d’un système de gouvernement stable en Nouvelle-Espagne, après la conquête, par les vice-rois Antonio Mendoza Pacheco (1535-1550) et Luis de Velasco Alarcón (1550-1563). Même après la chute de Tenochtitlán en 1521, l’emprise espagnole sur le territoire reste faible. Les Espagnols, plus que des maîtres, apparaissent comme les catalyseurs d’une coalition de républiques indiennes qui les utilisent pour leurs fins propres. Ils ne se maintiennent qu’en jouant sur des équilibres délicats entre peuples rivaux. Or, dépourvus d’un leadership clair, leur politique manque de continuité, ce qui met en péril les alliances indiennes sans lesquelles ils ne sont rien. Pour faire cesser cette situation, la monarchie décide de créer une vice-royauté, non pas ex nihilo, comme le dit l’auteur (p. 96), mais à l’exemple de ce qui se faisait dans les territoires de la couronne d’Aragon depuis le Moyen Âge et de ce qui était en train de se généraliser dans les possessions italiennes de la Monarchie hispanique.

Le vice-roi choisi, Mendoza, est l’un des plus grands nobles d’Espagne. Il domine socialement, de la tête et des épaules, tout ce que l’on peut trouver en Nouvelle-Espagne. Son titre de vice-roi, alter ego du roi, lui donne une liberté d’action interdite à tout autre agent d’un niveau inférieur, y compris au capitaine général Cortés et à l’Audience, le tribunal royal suprême installé à Mexico. En quelques années, Mendoza mate les conquistadores, très inquiets des menaces d’abolition qui pèsent sur les encomiendas qui les font vivre. Il leur fait miroiter l’espoir qu’il bloquera la législation royale contraire ; il verse des secours à ceux qui sont appauvris ; il expédie les plus riches conduire des expéditions lointaines qui les ruinent, en leur promettant des récompenses mirifiques en cas de succès ; il installe ses parents et ses clients, venus d’Espagne avec lui, aux postes de commande ; il crée une caisse noire qui lui permet de verser des subsides sans contrôle. Il tient ainsi en main la « république des Espagnols ». Parallèlement, il stabilise les « républiques indiennes », les cités-États indigènes, antérieures à la conquête, et abandonne la gestion à des élites locales indiennes, qui reçoivent de lui des titres et des privilèges les assimilant aux Européens (monter à cheval, porter l’épée, etc.). Il les laisse gérer les affaires locales en toute liberté, moyennant garantie du paiement de l’impôt par la communauté qu’elles dirigent et engagement de vider leurs querelles devant le vice-roi, à Mexico. Bref, Mendoza se réserve le rôle d’arbitre : tous les réseaux doivent aboutir à lui. Le palais qu’il bâtit alors à Mexico devient le centre névralgique de la vie politique du pays. Deux républiques coexistent, l’espagnole et l’indienne, centrées toutes deux sur un seul homme, le vice-roi, qui, sur chaque versant de son pouvoir, se trouve au sommet d’un double courant de services, remontant de la base, et de faveurs, de grâces, descendant de la capitale.

À en croire José-Juan López-Portillo, le système est efficace. Les rentrées fiscales sont bonnes, les révoltes rares et aisément contenues. On aurait aimé cependant sur ce point un dossier plus documenté. Le témoin principal convoqué par l’auteur, le franciscain Motolinía, exalte la « Jérusalem » mexicaine face à la « Babylone » péruvienne, et ne tarit pas d’éloges sur les dirigeants de la première. Soit. Mais fait-il foi, à lui seul, dans un Mexique dont nous savons qu’il traverse alors une crise sévère ? Il apparaît certain cependant que Mendoza et Velasco ont bien obtenu un succès politique et stabilisé la domination espagnole. D’ailleurs, l’essentiel de la thèse du livre ne réside pas dans la mesure du résultat, mais dans la description des mécanismes mis en œuvre.

La mort de Velasco déséquilibre le système. Elle montre à quel point celui-ci reposait sur des personnes plus que sur des institutions. Il était fondé non sur la loi et les règlements, que l’on violait allègrement même lorsqu’ils émanaient du roi, mais sur des relations personnelles, des décisions intuitu personae, une distribution des charges, des grâces et des exemptions fiscales établies sur les services rendus et l’utilité que le vice-roi pensait en tirer. Il s’appuyait sur l’existence d’une série de « républiques » locales, largement autonomes, reliées par l’intermédiaire de leurs élites dirigeantes au représentant local du roi qui, d’un côté, assurait l’unité de l’entité qu’il gouvernait, de l’autre reliait cet ensemble au souverain, cœur de la Monarchie, à la satisfaction de tous. Les Indiens, tout comme les Espagnols, avaient intériorisé le système. En fournissent la preuve des productions culturelles, comme cet auto sacramental donné à Tlaxcala pour le Corpus de 1539, qui les représente partant, sous la direction de Charles Quint et de Mendoza, à la reconquête de Jérusalem…

L’ouvrage est tiré d’un PhD défendu en 2012. La thèse développée alors était peu courante. Il n’avait pas échappé aux historiens que la législation coloniale espagnole était mal appliquée outre-mer, mais ils y voyaient l’effet de la corruption et de la distance. L’historiographie, pendant des années, a été bâtie sur la dénonciation de ce hiatus et d’une incapacité supposée de l’Espagne à imposer sa volonté politique aux élites américaines. Ce qui pouvait laisser perplexe : trois siècles de domination tout en étant perpétuellement désobéi… On nageait dans le paradoxe. L’auteur montre, de façon convaincante, qu’il ne s’agissait en réalité pas d’un dysfonctionnement, mais de l’état normal du système. Il manque cependant un élément à sa démonstration. J.-J. López-Portillo aurait dû préciser que cette gouvernance, fondée sur l’échange de services (de la part de la base) et de grâces (de la part du roi), n’était pas propre à l’Amérique, qu’elle constituait la marche habituelle de la Monarchie hispanique dans toutes ses composantes, et qu’elle était courante dans de nombreux autres États européens. Bien qu’il ne prenne pas en compte cet élément comparatif, son argumentation rejoint ainsi, sans qu’il en ait totalement conscience, un vaste courant de recherche qui, à propos d’autres territoires, aboutit aux mêmes conclusions. Le point qu’il faudrait creuser, et sur lequel l’auteur passe trop vite, reste de savoir comment les élites indiennes se sont si vite adaptées à un mode de fonctionnement que les colons espagnols, eux, connaissaient à la perfection, car c’était celui dans lequel ils avaient baigné en Europe.

L’ouvrage est précieux, notamment par les chapitres 3 à 5 (p. 93-196) qui fournissent la plus belle description du travail politique d’un vice-roi que nous avons personnellement lue à ce jour ; par les conclusions très justes qu’il tire de l’éthique politique de la noblesse d’Espagne, qui n’attend de récompense que du roi, et non de l’activité économique, en échange de ses services politiques et militaires (c’est en jouant précisément sur ce point que Mendoza les a matés) ; par la description des élites indiennes pro-espagnoles, qui reproduisent immédiatement le comportement de leurs homologues espagnols, ce qui permet aux deux groupes de se reconnaître, de dialoguer et d’échanger ; par l’analyse, enfin, du rôle capital d’intermédiation des ordres mendiants qui servent de passeurs entre élites espagnoles et indiennes – une activité dont l’auteur ne développe pas assez les modalités.

Le manque le plus criant de ce livre est une réflexion sur la loi. Comment se fait-il que des dispositions légitimes, présentées comme capitales, prises par une autorité reconnue, restent lettre morte sans que quiconque s’en inquiète, en dehors de ceux qui en pâtissent directement ? La question méritait d’être posée, même si l’auteur n’avait pas la réponse. Celle-ci tient, à notre sens, à un principe de la législation d’Ancien Régime connu des spécialistes mais dont on ne souligne pas assez l’importance : qui fait la loi peut à tout instant en dispenser. Le vice-roi est l’alter ego du souverain, « un autre moi ». Il peut donc suspendre l’application de toute disposition royale. Sous réserve, bien entendu, que le souverain approuve, fut-ce tacitement. Or, le roi n’a aucun doute sur le sort que vont subir ses dispositions. La décision de mise en exécution, ou non, constitue la dernière étape du processus législatif. Elle est tout aussi décisive que les autres et se prend au cas par cas, localement. La loi, plutôt que d’enclencher un processus de mise en œuvre automatique, ouvre en fait des espaces de négociation, autant d’espaces qu’il y a de mises en application possibles. Avec le sens du service, c’est l’autre pilier sur lequel repose la gouvernance de la Monarchie hispanique. Il est souhaitable que cette étape, trop négligée, trouve la place qui lui revient dans les études sociales, politiques et juridiques.