L’intégration nord-américaine

L’année a commencé de façon symbolique du point de vue de l’intégration nord-américaine, puisque le 1^er janvier 2014 marquait le 20^e anniversaire de l’entrée en vigueur de l’ALÉNA) ^{Footnote 1} et de ses accords parallèles. ^{Footnote 2} Après deux décennies, les bénéfices tirés de l’Accord sont aisément appréciables. En plus de la création de l’une des plus grandes zones de libre-échange au monde, la valeur du commerce régional a presque quadruplé, passant d’environ 289 milliards de dollars américains en 1993 à près de 1,100 milliards de dollars américains en 2012. Le PIB combiné des économies de la région a plus que doublé sur la même période. De plus, le Canada et les États-Unis entretiennent maintenant l’une des relations d’investissement les plus importantes, avec près de 616 milliards de dollars canadiens de stocks d’investissement en 2012, et le stock d’investissements canadiens au Mexique s’élève aujourd’hui à près de 5,6 milliards de dollars canadiens — dix fois plus qu’en 1993. ^{Footnote 3}

Sur le plan de l’intégration juridique, l’ALÉNA a ouvert la voie à une nouvelle génération d’accords d’intégration économique, dite de nouvelle génération dont les champs d’application débordent largement ceux de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). ^{Footnote 4} Ces nouveaux accords ont complètement redessiné l’architecture des accords de libre-échange et constituent, à l’échelle planétaire, le nouveau modèle sur lequel se négocient et se concluent les accords contemporains d’intégration régionale.

En contrepartie des succès économiques induits par l’ALÉNA, même si l’accord continue d’essuyer des critiques quant aux délocalisations qu’il aurait permises et à l’excessive protection qu’il assurerait aux investisseurs étrangers, les critiques les plus virulentes sur le plan juridique se concentrent sur l’immuabilité de facto qui caractériserait cet accord. En effet, il a souvent été question de la nature “stagnante” ou “morte” de celui-ci, considérant l’absence de clause permettant la renégociation de ses termes ou l’apport d’amendement au texte. ^{Footnote 5} Il est clair que l’ALÉNA porte dès son entrée en vigueur ses propres limites. L’effet cliquet que produit l’absence de dispositions relatives à sa renégociation entraîne sa mort progressive, ou tout au moins son effacement au profit d’autres accords plus vivants, plus dynamiques.

Il faut croire que le Canada a déjà tiré les leçons de cette stagnation en poursuivant les négociations dans le cadre du Partenariat transpacifique (PTP) pour en venir à l’établissement d’une zone de libre-échange entre les membres du Partenariat. ^{Footnote 6} Réforme déguisée de l’ALÉNA? Sans se prononcer directement, la nature vivante ou “évolutive” que doit prendre l’accord apparaît clairement dans le dernier Rapport des ministres du Commerce aux dirigeants. ^{Footnote 7} On y décrit une vision commune des douze dirigeants du Partenariat en faveur d’un accord de nouvelle génération, de large portée et de haute qualité. Le PTP est un accord négocié entre des États dont les échanges commerciaux représentent environ le tiers du commerce mondial. ^{Footnote 8} Le PTP envisage non seulement d’accroître le niveau d’intégration entre ses membres, mais surtout, se définit comme un accord évolutif et ceci à un double niveau. En effet, le PTP entend prévoir des dispositions lui permettant de s’ouvrir à l’adhésion d’autres membres de la région et de s’adapter aux nouveaux développements touchant au commerce dans l’avenir. ^{Footnote 9} Cela offre ainsi une voie alternative au Canada et à ses partenaires nord-américains pour revoir les termes encadrant leurs relations commerciales mutuelles.

Au niveau bilatéral, le Canada a poursuivi ses efforts pour faciliter davantage le commerce et l’investissement avec chacun de ses partenaires régionaux. Le 29 août 2014, les gouvernements canadien et américain ont publié le Plan prospectif conjoint du Conseil Canada — États-Unis de coopération en matière de réglementation (CCR). ^{Footnote 10} L’objectif ici est de s’attaquer aux obstacles règlementaires qui demeurent l’une des principales barrières au commerce bilatéral avec les États-Unis. Fondé sur le Plan d’action conjoint de 2011, le Plan prospectif contribue à l’atteinte des objectifs du CCR, qui vise à accentuer la coopération entre divers organismes de règlementation des deux États, en vue d’en venir à une meilleure harmonisation des réglementations et de stimuler la compétitivité et le commerce. ^{Footnote 11}

Avec le Mexique, deux accords sont venus renforcer la coopération en matière de financement des activités commerciales et d’investissement. En premier lieu, un protocole d’entente a été conclu entre Exportation et développement Canada (EDC), une société d’État vouée au crédit à l’exportation, et la Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext). Il vise à “rehausser la coopération entre EDC et Bancomext en vue d’activités de financement commercial structurées, cofinancées ou cogaranties, ainsi que l’échange d’expérience et de bonnes pratiques.” ^{Footnote 12} Le protocole décrit les modalités de la coopération des deux entités pour en venir à de meilleurs débouchés pour les entreprises ressortissantes des deux États. En second lieu, EDC et Bancomext, ainsi que diverses entités financières privées et parapubliques, ^{Footnote 13} ont conclu un Accord-cadre de coopération (ACC) visant à fournir un soutien financier aux PME ressortissantes du Canada et du Mexique notamment. ^{Footnote 14} Ces deux accords viennent ultimement renforcer la compétitivité des entreprises canadiennes et mexicaines sur les marchés, en particulier, de même que l’économie des deux pays en général, et cadrent ainsi avec le Plan d’action commun Canada-Mexique 2014–16, qui a été renouvelé en février 2014. ^{Footnote 15}

Le commerce canadien avec les Amériques

L’activité du Canada dans les Amériques pour l’année 2014 fut relativement modeste, comparativement à celle avec les autres régions du monde, notamment l’Asie de l’Est et l’Europe. Elle a été marquée par la mise en place et la consolidation des accords bilatéraux de libre-échange signés durant les années précédentes. Mentionnons d’abord l’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange Canada-Honduras et des accords parallèles sur l’environnement et le marché du travail. La Loi sur la croissance économique et la prospérité Canada-Honduras, visant la mise en œuvre de l’Accord, a reçu la sanction royale le 19 juin 2014 et l’Accord est entré en vigueur le 1^er octobre 2014. ^{Footnote 16} Cet Accord, qui constitue le septième accord bilatéral de libre-échange en vigueur pour le Canada dans la région, ^{Footnote 17} libéralise presque entièrement le commerce des marchandises entre les deux pays, avec l’élimination à terme de près de 98 pour cent des lignes tarifaires. ^{Footnote 18} Il contient également des dispositions relatives au commerce des services, à l’investissement et aux marchés publics. ^{Footnote 19} On estime que divers secteurs de l’économie canadienne devraient bénéficier de l’ouverture commerciale entre les deux pays, notamment celui des produits agroalimentaires, pour lequel on s’attend à des retombées immédiates. ^{Footnote 20}

Outre l’Accord Canada-Honduras, le Canada a annoncé le 14 novembre 2014, par le biais de son ministre du Commerce international, la conclusion d’un nouveau chapitre sur les obstacles techniques au commerce dans le cadre de l’Accord de libre-échange Canada-Chili. Celui-ci prévoit la mise en place de divers contrôles sur les mesures non tarifaires et ouvre la porte aux recours, dans le cas de différends à ce niveau, au mécanisme bilatéral de règlement des différends prévu dans l’Accord. ^{Footnote 21} Ce nouveau chapitre s’inscrit dans le cadre de l’exercice de modernisation des accords de libre-échange existant, promu dans le Plan d’action sur les marchés mondiaux du gouvernement canadien. ^{Footnote 22}

Ajoutons enfin que le 14 avril 2014 marquait le premier anniversaire de l’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange Canada-Panama. ^{Footnote 23} Il est à noter que malgré cette date symbolique soulignée par le ministre du Commerce international, les données sur le commerce bilatéral Canada-Panama du Gouvernement du Canada, pour les années 2013 et 2014, indiquaient une diminution de la valeur des échanges. Celles-ci atteignaient une valeur totale de 169,2 millions de dollars en 2013 contre 106,5 millions de dollars en 2014. ^{Footnote 24}

Le bilatéralisme avec l’Europe

L’un des moments forts de l’année en matière d’ouverture des marchés pour le Canada fut sans doute l’entente, survenue le 5 août 2014, sur le texte intégral de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG). ^{Footnote 25} À cela s’ajoute également la conclusion, le 8 septembre 2014, de l’Accord de partenariat stratégique Canada-Union européenne (APS) qui, outre les champs relatifs à la sécurité, au renseignement et à la gestion de crises, encadrera la coopération dans les domaines de la recherche scientifique, de l’énergie et du développement. ^{Footnote 26} Ces nouvelles marquent la fin des négociations et le début des processus de traduction et d’examen juridique final qui mèneront ultimement à la mise en œuvre et à l’entrée en vigueur de ces deux accords d’envergure. Le Canada se rapproche ainsi d’un accès préférentiel à un marché totalisant 500 millions de consommateurs et affichant un produit intérieur brut d’environ 18 billions de dollars. ^{Footnote 27}

Les détails de l’AECG qui ont été dévoilés témoignent d’un accord réellement englobant qui tranche avec l’informalité qui caractérisait les relations commerciales Canada-Union européenne jusqu’ici. En plus de dispositions relatives aux droits de douane, à l’investissement, au commerce des services, à la propriété intellectuelle, aux mesures sanitaires et phytosanitaires ou au règlement des différends, l’Accord prévoit certaines clauses relatives au travail, à la protection de l’environnement et au développement durable. ^{Footnote 28} Notons également un autre fait intéressant, soit l’établissement d’un cadre de négociation d’accords de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles (ARM). ^{Footnote 29}

Concrètement, au niveau du commerce des biens, l’AECG prévoit l’élimination des droits de douane sur près de 99 pour cent des lignes tarifaires. Les droits perçus sur certaines lignes tarifaires pourront être éliminés de façon graduelle sur une période pouvant aller jusqu’à sept ans. Dans le cas de l’Union européenne, les droits visés concernent notamment les droits sur certains produits de la mer, sur les céréales et sur les véhicules touristiques. ^{Footnote 30} Les cas d’élimination progressive ne représentent toutefois qu’environ 1 pour cent des lignes tarifaires. Ajoutons que le marché des produits agricoles sera également libéralisé fortement, avec l’élimination d’environ 95 pour cent des lignes tarifaires agricoles. ^{Footnote 31} Cet abaissement des tarifs douaniers sur les produits agricoles avec l’Europe ne manque pas de soulever des inquiétudes quant à la pérennité du système de gestion de l’offre au Canada. Certains éléments ont toutefois été prévus à l’AECG afin de rassurer les secteurs assujettis à la gestion de l’offre. D’abord, la volaille et les œufs ne sont pas concernés par les réductions de tarifs douaniers agricoles. À cela s’ajoute le fait que les réductions tarifaires ne s’appliquent pas sur les produits hors contingents. Enfin, outre certaines réductions progressives accordées par le Canada sur les produits agricoles, “aucun accès supplémentaire ne sera consenti à tout autre produit canadien à offre réglementée.” ^{Footnote 32}

Sur de nombreux points, l’Accord se réfère au cadre multilatéral de l’OMC, mais il prévoit aussi certaines améliorations ou variantes de nature procédurale ou administrative. De telles variantes sont prévues notamment au niveau des dispositions relatives aux questions sanitaires et phytosanitaires, aux obstacles techniques au commerce ou au mécanisme de règlement des différends. Dans le cas des obstacles techniques au commerce, l’AECG se fonde sur plusieurs règles prévues à l’Accord sur les obstacles techniques au commerce de l’OMC et prévoit l’élaboration d’un nouveau protocole d’évaluation de la conformité, visant à permettre à des organismes canadiens et européens de reconnaître les essais et la certification de l’autre partie. ^{Footnote 33}

Au niveau du mécanisme de règlement des différends, bien que l’AECG, fondé sur les principes de l’article 6 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends de l’OMC, permette le recours à ce dernier, il y est prévu que les mécanismes de l’OMC et de l’AECG soient mutuellement exclusifs. ^{Footnote 34} Une partie ayant recours à l’une des deux instances compétentes pour les différends relatifs à l’interprétation de l’AECG renonce donc de facto à tout recours devant l’autre instance n’ayant pas été sollicitée. Ceci permet donc de prévenir le Forum shopping et peut aussi permettre d’éviter des situations semblables à celle survenue dans le cas du litige sur le bois d’œuvre résineux, dans lequel était impliqué le Canada. Afin de favoriser un règlement efficace des différends, les parties ont prévu une formule de médiation volontaire que l’on veut “plus [vigoureuse] que les mécanismes semblables figurant dans les accords commerciaux conclus précédemment par le Canada.” ^{Footnote 35} Mentionnons également un mécanisme d’arbitrage accéléré pour les questions urgentes relatives, notamment les animaux vivants ou les denrées alimentaires périssables ou saisonnières. ^{Footnote 36}

Sur la question polémique de l’arbitrage investisseur-État, l’AECG prévoit, au Chapitre 10, section 6. ^{Footnote 37} la possibilité pour un investisseur ressortissant d’un État partie à l’Accord d’invoquer l’arbitrage contre une des parties à l’Accord. Dans cette éventualité, les règles du Centre international de règlement des différends relatifs à l’investissement (CRIDI) s’appliquent par défaut. ^{Footnote 38} Diverses autres alternatives sont également prévues. Les provinces, États, ainsi que l’Union européenne, pourront donc potentiellement être amenées à faire face à une plainte devant un tribunal arbitral privé, notamment pour les cas d’expropriation directe ou indirecte ou de restructuration de la dette. Ces deux éléments sont toutefois encadrés aux annexes du chapitre 10. Ainsi, certains facteurs sont mentionnés afin de définir ce qui peut être considéré comme une expropriation indirecte, et la possibilité de porter plainte au sujet d’une restructuration de la dette est fortement limitée. ^{Footnote 39}

Parallèlement à l’AECG — et en vue de maximiser le potentiel des entreprises canadiennes — le Canada a également mené des discussions bilatérales avec l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France, au cours de l’année 2014. Le 3 novembre 2014 fut d’ailleurs annoncé le Plan d’action économique conjoint Canada-France 2014–2015. Celui-ci vise à assurer un soutien à l’expansion commerciale aux entreprises canadiennes et françaises, une plus grande compétitivité via une coopération en matière de science et technologie et d’innovation, ainsi qu’une assistance mutuelle aux entreprises ressortissantes visant à profiter du marché à l’exportation que leur ouvre l’AECG. ^{Footnote 40} Ce plan d’action s’inscrit dans le cadre du Programme de coopération renforcée Canada-France, lancé en 2013. ^{Footnote 41}

Enfin, le Canada a poursuivi ses tractations avec différents gouvernements à l’extérieur de l’Union européenne, particulièrement en Europe du Sud-Est où un accord sur la promotion et la protection des investissements (APIE) est survenu avec la Serbie. Celui-ci s’ajoute ainsi à la liste des APIE déjà existants dans la région et contribue à l’avancement des objectifs du Plan d’action sur les marchés mondiaux. ^{Footnote 42} D’ailleurs, un autre APIE est en cours de négociation avec un autre pays de la région: la Macédoine. ^{Footnote 43}

L’offensive commerciale canadienne dans le reste du monde

Ailleurs dans le monde, le Canada s’est montré très actif en Asie et plus particulièrement en Asie de l’Est où divers accords ont été signés avec la République de Corée et la République populaire de Chine, en plus de la poursuite de négociations bilatérales avec le Japon. Avec la République de Corée, le Canada a conclu l’Accord de libre-échange Canada-Corée (ALECC) le 11 mars 2014. ^{Footnote 44} La loi de mise en œuvre a été sanctionnée le 3 décembre 2014. ^{Footnote 45} Il s’agit d’un accord important, car c’est le premier du genre entre le Canada et un marché asiatique et marque donc symboliquement l’offensive canadienne menée dans la région de l’Asie-Pacifique. De plus, il permet de placer les entreprises canadiennes sur un pied d’égalité avec l’Union européenne et les États-Unis, qui détiennent déjà un ALÉ avec la Corée du Sud. L’ALECC ouvre ainsi aux entreprises canadiennes la 15^e économie mondiale, consistant en un bassin de 50 millions de consommateurs et un PIB d’environ 1,1 billion de dollars. ^{Footnote 46} L’Accord libéralise les échanges de biens et services, des investissements et des marchés publics. Environ 90 pour cent des droits de douane sur les lignes tarifaires pour les produits non agricoles seront supprimés dès l’entrée en vigueur, alors que l’ensemble des droits de douane pour ce type de produits disparaîtra d’ici 12 ans. ^{Footnote 47} Pour les produits agricoles, 86 pour cent des lignes tarifaires sur les produits agricoles seront supprimés. ^{Footnote 48} L’Accord contient également des dispositions relatives à la propriété intellectuelle, au règlement des différends, aux mesures sanitaires et phytosanitaires, aux obstacles techniques au commerce, ainsi qu’à l’environnement et au travail.

Dans la même région, le Canada a conclu diverses ententes avec la Chine, qui visent à accroître le potentiel des entreprises canadiennes à faire des affaires sur ce marché. Soulignons d’abord le protocole d’entente survenu entre la Banque du Canada et la Banque populaire de Chine (BPC), relatif à la compensation en Renminbi (RMB). Ce protocole permet à la BPC de désigner une banque de compensation qui aurait comme mandat de compenser et de régler les transactions en RMB entre le Canada et la Chine. Ceci permettra aux institutions financières canadiennes d’avoir recours aux services de ladite banque afin de régler les paiements libellés en RMB et fera du Canada le premier pays des Amériques hébergeant une banque de compensation en RMB sur son territoire ^{Footnote 49} .

En termes d’ouverture des marchés, un arrangement phytosanitaire est survenu relativement aux cerises de Colombie-Britannique (C.-B.). Celui-ci conclut une période d’essai de deux ans où la Chine a permis l’importation de cerises de C.-B. L’arrangement est entré immédiatement en vigueur. Il vise à spécifier les normes relatives à l’emballage et à l’étiquetage, à la surveillance des récoltes, aux mesures antiparasitaires spécifiques, à l’inspection et à la certification de l’Agence canadienne d’inspection des aliments. On y prévoit également les procédures relatives à l’importation et à la mise en quarantaine en sol chinois, ainsi qu’une procédure d’audit quinquennal en sol canadien, par les autorités chinoises compétentes. ^{Footnote 50} Cet arrangement se conforme à l’Accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers Canada-Chine, ainsi qu’à l’objectif d’intensifier les relations commerciales entre les deux pays dans le domaine agricole. Dans cette même lignée, notons que les deux pays ont également signé une entente d’intention de coopération, en vue d’en arriver à la mise en place de conditions phytosanitaires mutuellement acceptables pour permettre l’exportation de bleuets canadiens vers la Chine. ^{Footnote 51}

Enfin, il fut convenu en 2014 de la mise en place de dialogues officiels et officieux, portant sur divers sujets d’intérêt stratégique commun de nature économique et financière, entre autres. Soulignons la mise sur pied du Dialogue entre les ministres des affaires étrangères et du Dialogue stratégique sur les questions économiques et financières, prévus pour 2015. Ceux-ci visent notamment à “améliorer la communication et la coopération bilatérales dans les domaines … de la politique macroéconomique, du commerce, de l’investissement, des finances.” ^{Footnote 52}

Outre qu’avec le géant chinois, le Canada a poursuivi ses efforts d’ouverture des marchés en Asie-Pacifique avec le Japon, troisième puissance économique mondiale et marché prioritaire du Plan d’action sur les marchés mondiaux. ^{Footnote 53} Trois rondes de négociations bilatérales en vue de parvenir à un accord de partenariat économique (APÉ) ont eu lieu en 2014, portant à sept le nombre total de rondes de négociations tenues jusqu’à maintenant. ^{Footnote 54} Conformément à ce qui se dégage du Rapport de l’étude conjointe sur la possibilité d’un accord de partenariat économique Canada-Japon, ^{Footnote 55} les pourparlers devraient en venir à une libéralisation du commerce des marchandises et particulièrement, à l’élimination des droits imposés sur les produits industriels. ^{Footnote 56} Il est aussi question de la facilitation du commerce de certains produits agricoles, de la forêt et des pêches. Le commerce des services, l’investissement, les marchés publics, la propriété intellectuelle, les questions sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce ainsi que les questions relatives à l’environnement et au travail, entre autres, font aussi partie des axes de négociations. ^{Footnote 57} Avec l’entrée en vigueur de l’ALÉ Canada-Corée, les efforts pour ouvrir le marché japonais au commerce témoignent également d’une offensive commerciale sans précédent dans la région, de la part du Canada.

À cela viennent également s’ajouter les négociations dans le cadre du PTP, qui se sont poursuivies de façon soutenue en 2014. Des réunions de représentants et de ministres ont eu lieu tout au long de l’année, en plus d’une réunion des dirigeants en novembre. On y a discuté d’une multitude de sujets, entre autres, des questions relatives à l’accès aux marchés, aux règles d’origine concernant certains produits textiles, au commerce des services, à la propriété intellectuelle, aux investissements, aux entreprises d’État, aux droits du travail, à la lutte contre la corruption, ainsi qu’à l’environnement. ^{Footnote 58} Des avancées substantielles semblent avoir été effectuées, cependant que la perspective d’un aboutissement prochain des négociations paraît maintenant plus claire. Par contre, des difficultés subsisteraient quant à certaines questions touchant notamment à la propriété intellectuelle, aux entreprises d’État, à l’environnement et à l’investissement. ^{Footnote 59}

Tel que nous l’avons déjà mentionné, l’accord qui résultera des négociations du PTP se veut un accord novateur et évolutif. Le Rapport des ministres du Commerce à l’intention des dirigeants du 10 novembre 2014 nous donne un aperçu des éléments concrets, figurant dans les points de négociation, qui confèreraient un tel caractère à l’accord. Il est notamment question du développement d’un cadre normatif spécifique à la concurrence entre les entreprises publiques et privées, afin de préserver une certaine équité et un certain équilibre. À cela s’ajoute l’intégration aux négociations de la question de l’économie numérique et de l’utilisation équitable du contenu en ligne. Notons enfin qu’on envisage aussi l’établissement d’une discipline dans le domaine de l’environnement, ayant force exécutoire, ainsi que d’engagements dans le domaine des droits du travail, ayant également force exécutoire, et qui consacrerait les droits de l’OIT. ^{Footnote 60}

Ailleurs dans le monde, le Canada a poursuivi ses négociations en vue d’ouvrir de nouveaux marchés et de moderniser les accords déjà existants. C’est le cas de l’Accord de libre-échange Canada-Israël (ALECI) au sujet duquel des négociations en vue de le moderniser ont été lancées le 21 janvier 2014. ^{Footnote 61} Trois rondes de négociations ont eu lieu en février, mai et décembre 2014. La modernisation en cours ouvre la voie à l’ajout de dispositions sur la facilitation des échanges, les mesures sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce, la propriété intellectuelle, le commerce électronique, le travail et l’environnement. ^{Footnote 62} En plus de cet ajout, le Canada compte revoir “les chapitres de l’Accord en vigueur portant sur l’accès aux marchés pour les produits, les règles d’origine, les dispositions relatives aux institutions et le règlement des différends.” ^{Footnote 63}

Le Canada a également signé de nombreux APIE avec des pays d’Asie et d’Afrique au cours de l’année 2014. Le 3 mars 2014, un tel accord est survenu avec le Cameroun, ^{Footnote 64} puis le 1^er décembre 2014, avec la Côte d’Ivoire, le Mali et le Sénégal. ^{Footnote 65} Outre ces nouveaux développements, l’APIE Canada-Koweït, signé en 2011, est entré en vigueur le 19 février 2014. ^{Footnote 66} Cela porte donc à 28 le nombre d’APIE en vigueur auquel est partie le Canada.

L’implication du Canada dans l’ALÉNA

Alors que tous les yeux sont rivés vers Paris qui sera en 2015, l’hôte de la 21^e conférence climat à l’occasion de la 19^e Conférence des parties à la Conférence cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de Varsovie (COP19), ^{Footnote 67} il est important de souligner l’implication de l’ALÉNA dans les enjeux liés à la protection de l’environnement à l’échelle nord-américaine.

On se souviendra que les États membres de l’ALÉNA avaient créé dans le contexte de l’ALÉNA en 1994, la Commission de coopération environnementale (CCE). ^{Footnote 68} Cette Commission célèbre en 2014 en même temps que l’ALÉNA, les 20 ans de coopération environnementale à l’échelle sous régionale. Composée de hauts responsables de l’environnement des trois pays, la CCE se réunit au moins une fois par année pour discuter avec le public des priorités communes en matière de coopération environnementale en Amérique du Nord. La CCE est chapeautée par un Conseil composé du plus haut responsable gouvernemental dans le domaine de l’environnement et supervise la mise en œuvre de l’Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement (ci-après, ANACDE ou l’Accord). ^{Footnote 69}

Signé en 1993 entre les trois pays membres de l’ALÉNA, l’ANACDE a pour objectifs ^{Footnote 70} entre autres, d’encourager la protection de l’environnement, de favoriser le développement durable, d’intensifier la coopération entre les Parties et d’appuyer les buts et objectifs de l’ALÉNA tout en évitant de fausser les échanges ou d’opposer de nouveaux obstacles entre les membres de l’ALÉNA. L’Accord a également pour vocation de favoriser l’observation et l’application des lois et règlementations environnementales dans les États visés tout en encourageant la transparence et la participation du public à l’élaboration et au respect des lois et règlements environnementaux. Dans ce cadre, l’Accord prévoit en son article 6, la possibilité pour des parties privées intéressées de demander à leurs autorités compétentes de faire enquête sur des allégations d’infractions aux lois et règlementations environnementales. Ces recours intentés par de simples citoyens peuvent déboucher, sur le fondement des articles 14 et 15 de l’ANACDE, sur la constitution d’un dossier factuel par le Conseil si le Secrétariat l’avise que la question à l’étude le justifie.

C’est sur le fondement de ces dispositions qu’en mai 2014, le Secrétariat de la CCE a recommandé au Conseil de constituer un dossier factuel relativement à la communication SEM-12-001 (Fermes salmonicoles en Colombie-Britannique). La notification est désormais rendue publique. ^{Footnote 71} La notification fait suite à une communication présentée en 2012 par des organisations non gouvernementales (ONG) américaines — le Center for Biological Diversity et la Pacific Coast Federation of Fishermen’s Associations, et canadiennes — la Pacific Coast Wild Salmon Society ainsi qu’une première nation de la Colombie-Britannique — Première Nation Kwikwasu’tinuxw Haxwa’mis — qui alléguaient que le Canada omet d’assurer l’application efficace des dispositions de la Loi sur les pêches ^{Footnote 72} canadienne relativement à la protection de l’habitat du poisson et la préservation de la pollution en rapport avec l’exploitation salmonicole autorisée par le ministère des Pêches et des Océans dans les régions côtières de la Colombie-Britannique. ^{Footnote 73} Au cours de l’année 2013, le Secrétariat de la CEE a demandé des réponses au Canada relativement aux allégations des auteurs. Le Canada a informé le Secrétariat que deux actions en justice étaient en attente de procédures judiciaires et justifiaient la cessation du processus de dépôt de la communication. Après examen des réponses du Canada, le Secrétariat de la CCE conclut que:

Le Secrétariat poursuit son raisonnement en considérant que le dossier factuel aiderait le public “à comprendre quelles sont les personnes que le Canada estime être assujetties à l’interdiction générale énoncée au paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches, et les circonstances dans lesquelles elles le sont. Un dossier factuel comporterait également des renseignements sur les changements qui ont été apportés aux lois et aux règlements depuis la date de la communication et qui pourraient toucher la façon dont l’article 36 de la Loi sur les pêches est appliqué.” ^{Footnote 75}

La constitution du dossier factuel dépend du vote d’au moins deux membres du Conseil. En décembre 2014, deux membres du Conseil, les membres canadien et mexicain, ont voté contre la constitution du dossier factuel dans le dossier des fermes salmonicoles de la Colombie-Britannique. ^{Footnote 76} Par contre, les membres ont décidé à l’unanimité de “prescrire au Secrétariat d’inscrire dans le registre public des communications sur les questions d’application, les raisons qui ont motivé le vote des membres du Conseil.” ^{Footnote 77}

Cette affaire fait écho à la Communication (Bassin de résidus de l’Alberta), ^{Footnote 78} déposée en 2010 par des organismes — Environmental Defense (Canada) — Natural Resources Defense Council (États-Unis) et trois particuliers canadiens — John Rigney, Don Deranger et Daniel T’seleie. Dans leur communication, les auteurs demandaient à la commission de coopération environnementale “de constituer un dossier factuel concernant l’allégation selon laquelle le gouvernement du Canada omet d’assurer l’application efficace du paragraphe 36 (3) de la Loi sur les pêches canadienne relativement à l’écoulement de substances nocives provenant des bassins de résidus d’exploitation des sables bitumineux dans les eaux de surface et les eaux souterraines du nord-est de l’Alberta.” ^{Footnote 79}

Selon les auteurs de la communication, les bassins résultant de l’extraction de bitume dans les gisements de sable du nord de l’Alberta contiennent une grande variété de substances nocives pour le poisson et ces substances s’écoulent dans les eaux souterraines, dans le sol et les eaux de surface environnantes. Or, le paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches pose une interdiction générale d’immerger ou de rejeter des substances nocives dans les eaux où vivent les poissons sauf dans des cas exceptionnels prévus par règlement. En l’occurrence, le gouvernement en conseil n’a établi aucun règlement concernant l’exploitation des sables bitumineux, les bassins de résidus issus de cette exploitation ou tout autre type d’effluent attribuable à cette exploitation. Les auteurs en déduisent logiquement qu’aucune exemption des exigences du paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches ne s’applique en l’espèce. Par conséquent, le Canada, en n’assurant pas l’observation de la Loi, en n’enquêtant pas et en n’appliquant pas le paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches, omet d’appliquer efficacement sa législation environnementale.

Dans sa réponse, le Canada a avisé le Secrétariat qu’il y avait une procédure judiciaire en instance et que le Secrétariat devait mettre fin à l’examen de la communication. Quelques mois plus, au début de l’année 2015, le Conseil de la CCE s’est prononcé à l’unanimité contre la constitution du dossier factuel. ^{Footnote 80} Le Conseil a considéré que la plainte déposée par Anthony Boschmann devant la Cour provinciale de l’Alberta demandant une audience relative aux questions soulevées dans la communication constituait bien une procédure judiciaire au sens de l’alinéa 45(3)(a) de l’ANACDE. ^{Footnote 81} L’affaire étant encore en instance, le Conseil a considéré que le Canada s’est acquitté de l’obligation d’aviser le Secrétariat que la question soulevée dans la communication faisait l’objet d’une procédure en instance et que le Secrétariat aurait dû mettre un terme à l’examen de la communication.

Dans ces deux affaires, il est remarquable de constater le devoir de vigilance que s’imposent de simples citoyens vis-à-vis de la préservation de l’environnement. Il est évident qu’un rapport factuel du Conseil de coopération environnementale n’est pas une décision judiciaire et n’emporte pas les mêmes conséquences pour l’État, dont la politique et l’irrespect de sa législation en matière environnementale se trouvent ainsi mis sur la place publique. Il s’agit là d’une sanction qui bien que symbolique, peut avoir des conséquences importantes sur l’image du pays ainsi mis en cause.

Dans un contexte national et international où la prise de conscience environnementale est de plus en plus grande, cette procédure soft prévue à l’ANACDE peut avoir aussi son effet dissuasif. Dans les affaires qui nous concernent, le Canada a réussi à tirer son épingle du jeu, mais il reçoit aussi l’avertissement selon lequel les citoyens sont vigilants et n’hésiteront pas à dénoncer toute entorse aux règles environnementales dont le pays s’est doté.

Fils machine en acier au carbone et certains fils machine en acier allié du Canada ^{Footnote 82}

Le Groupe spécial binational de l’ALENA a été constitué dans une affaire opposant une société canadienne à l’administration américaine en vertu du paragraphe 1904.2 de l’ALÉNA pour réviser les résultats définitifs de l’examen administratif 2006–7 de l’ordonnance antidumping rendue par l’International Trade Administration (ITA) des États-Unis dans l’affaire des fils machine au carbone et certains fils machine en acier allié en provenance du Canada.

L’affaire fait suite à une demande de révision déposée le 16 janvier 2009 par Ivaco, une société de production et d’exportation canadienne de marchandises, devant un groupe spécial binational. Ivaco y contestait la décision de l’ITA selon laquelle d’une part, la société avait pratiqué du dumping sur le marché américain et d’autre part, le mode de calcul de la marge de dumping utilisé par l’ITA. Le groupe spécial binational était ainsi appelé à se prononcer sur la conformité de la décision de l’ITA au droit de l’ALÉNA.

Ivaco a-t-elle fait des ventes à un seul niveau commercial tant sur le marché des États-Unis que sur le marché intérieur?

Dans ses résultats préliminaires et définitifs, l’ITA conclut qu’Ivaco avait fait des ventes à un seul niveau commercial tant sur le marché des États-Unis que sur le marché intérieur. Pour comprendre la décision de l’ITA, il importe de revenir sur le contexte qui y a présidé pour voir si la décision de l’administration américaine est étayée à la fois par des preuves substantielles et se conforme à la Loi.

Ivaco produit des fils machine en acier brut. Sivaco Ontario achète ce fil non traité à Ivaco. Elle vend du fil tant traité que non traité. Pour l’ITA, on ne peut conclure que les ventes faites par Sivaco Ontario sont à un niveau commercial plus avancé qu’Ivaco contrairement à ce qu’allègue Ivaco. Ivaco conteste donc la décision au motif que l’ITA a examiné de manière superficielle la preuve fournie au dossier. Cet argument a été rejeté par le groupe spécial, qui a considéré que le département du commerce avait examiné chaque élément du dossier de manière détaillée.

Ivaco soutient par ailleurs que la décision n’est pas conforme à la Loi puisque l’ITA aurait introduit une nouvelle norme et des critères d’évaluation autres que ceux énoncés dans les règlements. Le groupe spécial conclut ici également que l’ITA n’a pas introduit de nouvelles normes et a bel et bien appliqué les dispositions prévues aux règlements.

Une question demeure toutefois : la décision de l’ITA selon laquelle il n’y a qu’un seul niveau commercial constitue-t-elle un écart inexpliqué par rapport aux examens antérieurs concernant Ivaco, où l’organisme avait conclu à l’existence de deux niveaux commerciaux?

La question se pose puisque l’ITA avait en effet conclu à deux niveaux commerciaux différents dans l’enquête initiale ainsi que dans les trois premiers examens. Est-elle tenue de tirer la même conclusion ou, à tout le moins, d’expliquer pourquoi la conclusion est ici différente? Pour Ivaco, les faits étant essentiellement les mêmes, le seul changement apporté au bureau de l’ITA et à son personnel ne pouvait justifier une quelconque divergence dans les interprétations d’ITA.

Dans Citrosuco Paulista, ^{Footnote 83} il avait été décidé que le département du Commerce “n’est pas tenu de suivre ses décisions antérieures si de nouveaux arguments ou de nouveaux faits appuyant une conclusion différente sont présentés.” Le département du Commerce doit toutefois suivre une “approche uniforme” et à défaut, expliquer les raisons pour lesquelles il s’écarte de sa position précédente. Pour l’lTA, aucun changement n’a été apporté à sa méthodologie, c’est la preuve fournie au dossier dans les examens qui a permis d’arriver à cette conclusion. Puisque le groupe spécial ne détient que le dossier du cinquième examen, il ne peut s’appuyer sur les précédents dossiers pour faire son examen, même si la partie adverse soutient que les modifications auraient commencé depuis le quatrième examen. En supposant qu’il y ait eu changement de méthodologie, l’organisme doit justifier ou expliquer le changement et doit en donner avis aux intimées. Ivaco affirme que les changements lors du quatrième examen avaient été donnés trop tardivement de telle façon qu’elle n’a pu apporter de modifications pour le cinquième examen.

Pour le groupe spécial, Ivaco a eu pleinement la possibilité d’apporter une réponse avant les résultats définitifs afin de réagir au changement de méthodologie allégué et elle s’est prévalue de cette possibilité. Le groupe spécial confirme donc les résultats définitifs de l’examen administratif.

Le calcul de la marge global de dumping d’Ivaco selon la méthode de la “réduction à zéro” est-il conforme au droit de l’ALÉNA?

La méthode de la réduction à zéro faisait déjà l’objet d’analyse devant la Cour d’appel des États-Unis pour le circuit fédéral dans l’affaire Union Steel v United States. ^{Footnote 84} Le groupe spécial a donc décidé de suspendre ses procédures en attendant que le circuit fédéral rende sa décision.

Dans Union Steel, le circuit fédéral a confirmé que, même si la méthode de la réduction à zéro n’était plus employée dans les enquêtes antidumping, son utilisation par l’ITA était conforme à la Loi dans les circonstances. Pour rappel, la méthode de la réduction à zéro consiste à écarter ou réduire à zéro la marge de dumping dans les cas où le prix à l’exportation est supérieur au prix sur le marché inférieur. Les parties étant d’accord pour appliquer l’interprétation du circuit fédéral à la présente cause, la question qui se pose désormais est celle de savoir si l’application par le département du commerce de la méthode de la réduction à zéro dans les examens administratifs des ordonnances antidumping est étayée par une preuve substantielle et est conforme à la Loi.

Pour Ivaco, l’application de cette méthode n’est pas conforme à la Loi. La société avance à l’appui de son raisonnement plusieurs arguments: (1) L’article 771 (35) (A) de la Tariff Act of 1930 modifié n’exige pas que l’ITA fixe les marges de dumping négatives à zéro; (2) L’organe d’appel de l’OMC a jugé à plusieurs reprises que l’utilisation de cette méthode par le département du Commerce était incompatible avec les règles de l’OMC (Accord antidumping). Pour l’OMC, son application aurait pour effet de placer les États-Unis en situation de violation de leurs obligations internationales, et ce, conformément à la doctrine Charming Betsy. ^{Footnote 85} Au surplus, le département du Commerce a publié en février 2012 sa règle finale prévoyant l’abandon de la pratique de la réduction à zéro dans les examens administratifs; (3) La méthode de réduction à zéro s’applique dans les enquêtes administratives, mais pas dans les examens administratifs.

Pour ce dernier argument, il faut rappeler que, dans JTEKT Corp. and Koyo Corp. v United States ^{Footnote 86} et dans Dongbu Steel Co., Ltd v United States, ^{Footnote 87} le circuit fédéral avait conclu qu’il n’y avait aucun fondement législatif permettant d’interpréter différemment la disposition selon qu’il s’agisse d’une enquête ou d’un examen administratif. Ce qui est constant, c’est que l’Organe d’appel de l’OMC a, à plusieurs reprises, considéré que la pratique de la réduction à zéro utilisée par les États-Unis était incompatible avec l’Accord antidumping et que le département du Commerce a par la suite annoncé qu’il abandonnait cette pratique dans ses enquêtes, mais également dans ses examens. Dans Union Steel, la méthode avait été acceptée, car les examens “nécessitaient une plus grande spécificité” que les enquêtes. En vertu du chapitre 19, les groupes spéciaux doivent appliquer les précédents et autorités du pays importateur afin qu’ils ne créent pas un ensemble de règles jurisprudentielles distinctes. ^{Footnote 88}

Le département du Commerce soutient que comme “le circuit fédéral a décidé que l’utilisation par l’ITA de la méthode de réduction à zéro dans les examens constitue une interprétation raisonnable de la loi, l’arrêt Charming Betsy ne peut pas s’appliquer en l’espèce.” ^{Footnote 89} Pour le groupe spécial, étant donné que les examens sont antérieurs à la modification finale (prévoyant l’abandon de la méthode de réduction à zéro), le département du Commerce ne peut pas appliquer rétroactivement sa modification finale aux résultats de l’examen, et refuse donc d’appliquer la doctrine de l’arrêt Charming Betsy. ^{Footnote 90}

Chine — mesures antidumping visant les importations de pâte de cellulose en provenance du Canada ^{Footnote 100}

Le Canada a adressé à la Chine le 15 octobre 2014, une demande d’ouverture de consultations au sujet de mesures adoptées par la République populaire de Chine imposant des droits antidumping sur les importations de pâte de cellulose en provenance du Canada. Le Canada considère que les mesures en cause, ^{Footnote 101} à savoir les mesures préliminaires et définitives annoncées en novembre 2013 et en avril 2014 par la Chine, paraissent incompatibles avec les engagements internationaux de la Chine au titre de l’Accord antidumping et des dispositions du GATT de 1994. Un groupe spécial a été depuis lors constitué pour connaître du différend. Nous en saurons davantage dans les prochains mois.

Canada — Mesures antidumping visant les importations de certains tubes soudés en acier au carbone en provenance du Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu ^{Footnote 102}

Cette affaire fait suite à une demande de consultations adressée par les autorités du Taipei chinois le 25 juin 2014, concernant les mesures antidumping provisoires et définitives imposées par le Canada et visant les importations de certains tubes soudés en acier au carbone (CSWP) en provenance du Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu. Le Taipei chinois alléguait que les mesures visées étaient incompatibles avec les engagements du Canada au titre des dispositions de l’Accord antidumping et du GATT de 1994. Par conséquent, elles annulent ou compromettent des avantages résultant directement ou indirectement des accords visés pour le Territoire désigné. L’échec de ces consultations a permis la poursuite des procédures de règlement du différend devant un groupe spécial. De même ici, nous en saurons davantage dans les mois à venir.

Communautés européennes — Mesures prohibant l’importation et la commercialisation de produits dérivés du phoque ^{Footnote 103}

Cette affaire remonte à 2009 après que le gouvernement canadien eut demandé l’ouverture de consultation avec les Communautés européennes au sujet du Règlement (CE) n° 1007/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 sur le commerce des produits dérivés du phoque et des mesures connexes ultérieures. A l’époque, le gouvernement canadien alléguait la violation par les Communautés européennes de leurs obligations au titre de l’Accord OTC, de l’Accord sur l’agriculture et du GATT de 1994. Une autre demande de consultations avait ensuite été introduite par le Canada en octobre 2010 avec l’Union européenne à la suite de la publication en août 2010 du Règlement (UE) n°737/2010 de la Commission, portant modalités d’application du Règlement (CE) n°1007/2009 du Parlement européen et du Conseil sur le commerce des produits dérivés du phoque. L’ensemble de ces mesures sera considéré comme un seul document unique désigné sous le nom de “régime de l’UE applicable aux produits dérivés du phoque.” ^{Footnote 104}

L’Union européenne considère comme produits dérivés du phoque, “tout produit, transformé ou non, dérivé du phoque ou obtenu à partir de ceux-ci, notamment la viande, l’huile, la graisse, les organes, les pelleteries brutes et les pelleteries tannées ou apprêtées, y compris les pelleteries assemblées en nappes, sacs, carrés, croix et présentations similaires, et les articles fabriqués à partir de pelleteries.” ^{Footnote 105} De plus, le régime de l’UE prohibe la mise en marché des produits dérivés du phoque sur le marché de l’UE à moins qu’ils ne remplissent les conditions requises par certaines exceptions. ^{Footnote 106}

Dans son rapport, le groupe spécial avait jugé que le régime de l’UE applicable aux produits dérivés du phoque était un règlement technique au sens de l’Accord OTC. Les exceptions CI et GRM sont incompatibles avec l’article 2.1 de l’Accord OTC parce que l’incidence préjudiciable causée par ces exceptions ne découle pas exclusivement de distinctions réglementaires légitimes et donc, elles accordent un traitement moins favorable que celui qui est accordé aux produits dérivés du phoque nationaux ou étrangers similaires. ^{Footnote 107} Toutefois, le groupe spécial a jugé que le régime de l’UE n’est pas incompatible avec l’article 2.2 de l’Accord OTC comme il réalise l’objectif consistant à répondre aux préoccupations morales du public de l’UE concernant le bien-être des phoques et qu’il n’a pas été démontré qu’une quelconque mesure de rechange apporterait une contribution équivalente ou supérieure à la réalisation de cet objectif. ^{Footnote 108} Par contre, l’UE a agi de manière incompatible avec ses obligations au titre de l’article 5.1.2 de l’Accord OTC parce que les procédures d’évaluation de la conformité prévues par le régime de l’UE n’étaient pas à même de permettre le commerce des produits remplissant les conditions requises à compter de la date d’entrée en vigueur du régime de l’UE. ^{Footnote 109} Enfin, le Canada et la Norvège n’ont pas démontré que l’UE a agi de manière incompatible avec ses obligations au titre de l’article 5.2.1. ^{Footnote 110}

Concernant les allégations des plaignants au titre du GATT de 1994, le groupe spécial avait considéré que l’exception CI est incompatible avec l’article I:1 du GATT parce qu’un avantage accordé par l’UE aux produits dérivés du phoque, originaires du Groenland, n’est pas immédiatement et sans condition étendu aux produits dérivés du phoque similaires originaires du Canada et de la Norvège. ^{Footnote 111} Il y a donc violation par l’UE de la règle du traitement de la nation la plus favorisée.

Le groupe spécial a également conclu que l’exception GRM est incompatible avec l’article III:4 parce qu’elle soumet les produits dérivés du phoque importés à un traitement moins favorable que celui qui est accordé aux produits dérivés du phoque nationaux similaires. ^{Footnote 112} Il y a donc violation par l’UE de la règle du traitement national.

Toutefois, le groupe spécial conclut qu’il n’y a pas d’incompatibilité des exceptions avec la règle de l’interdiction générale des restrictions quantitatives (article XI.1 du GATT), mais que les exceptions CI et GRM ne sont pas justifiées au regard de l’article XX a) et XX b) parce qu’elles ne satisfont pas aux prescriptions du texte introductif de l’article XX du GATT et que l’UE n’a pas établi prima facie le bien-fondé de son allégation.

Au titre de l’Accord sur l’agriculture, le groupe spécial a rejeté les allégations de la Norvège au titre de l’article 4.2 et s’est abstenu d’examiner les allégations en situation de non-violation au titre de l’article XXIII.1 du GATT de 1994, car il a été constaté que l’UE avait agi de manière incompatible avec l’article 2.1 et l’article 5.1.2 de l’Accord OTC et avec les articles I:1 et III.4 du GATT de 1994.

C’est à la suite de cette décision que le Canada et la Norvège ont interjeté appel le 24 janvier 2014 de certaines questions couvertes par le groupe spécial. Dans sa décision, l’Organe d’appel a jugé que le régime de l’UE applicable aux produits dérivés du phoque n’est pas un règlement technique au sens de l’Accord OTC dans la mesure où, d’une part la prohibition des produits dérivés du phoque à l’état pur ne prescrit ni n’impose telle ou telle caractéristique à ces produits. Cette prohibition n’est qu’un élément du régime de l’UE et doit être analysée en association avec d’autres éléments avant qu’une conclusion puisse être formulée. D’autre part, et comme l’a indiqué l’Organe d’appel dans l’affaire Amiante, “il n’est pas possible de déterminer le caractère juridique correct de la mesure en cause sans examiner la mesure dans son ensemble.” Le régime de l’UE se compose d’éléments à la fois prohibitifs et permissifs et doit donc être examiné en tant que tel. Le régime de l’UE ne prohibe pas l’importation ou la mise sur le marché de l’UE de produits selon qu’ils contiennent ou non du phoque en tant qu’intrant. Mais l’accès est subordonné au type et au but de la chasse et à l’identité du chasseur. ^{Footnote 113} Pour l’Organe d’appel, même si les dispositions administratives prévues par le régime de l’UE s’appliquent aux produits contenant du phoque, cela ne veut pas dire que la mesure est un règlement technique. ^{Footnote 114} En effet, elle établit les conditions de la mise sur le marché de l’UE sur la base de critères (identité du chasseur, nature et but de la chasse), mais n’énonce pas les caractéristiques d’un produit. ^{Footnote 115}

Concernant les allégations au titre du GATT de 1994, l’Organe d’appel a confirmé qu’il y a violation de l’article I.1 parce que la mesure européenne n’accorde pas “immédiatement et sans condition” aux produits dérivés du phoque canadiens et norvégiens le même avantage en matière d’accès au marché qu’elle accorde aux produits dérivés du phoque originaire du Groenland. ^{Footnote 116} Le traitement non moins favorable signifie qu’un traitement peut être différent, mais qu’il fausse les conditions de concurrence entre les produits. Si la mesure a une incidence défavorable sur les conditions de concurrence des produits importés similaires, cette incidence préjudiciable équivaudra à un traitement qui est “moins favorable” au sens de l’article III:4. ^{Footnote 117} Par conséquent, l’Organe d’appel confirme la constatation du groupe spécial selon laquelle le critère juridique concernant les obligations de non-discrimination figurant à l’article 2.1 de l’Accord OTC ne s’applique pas aux allégations au titre des articles I:1 et III:4 du GATT de 1994. La mesure est donc incompatible avec l’article III.4 du GATT de 1994.

Quant à l’article XX du GATT de 1994, l’Organe d’appel a considéré que l’objectif principal du régime de l’UE était de répondre aux préoccupations morales du public de l’UE concernant le bien-être des phoques tout en prenant en compte les intérêts du commerce international. ^{Footnote 118} L’Organe d’appel a rejeté l’argument du Canada selon lequel le groupe spécial devait évaluer si les risques pour le bien-être des phoques associés aux chasses au phoque dépassaient le niveau des risques pour le bien-être des animaux admis par l’UE dans d’autres situations. ^{Footnote 119} Pour l’Organe d’appel, le régime de l’UE est provisoirement considéré comme nécessaire au sens de l’article XX a) du GATT de 1994. ^{Footnote 120}

Par contre, l’Organe d’appel a jugé que l’UE n’a pas démontré en quoi la différence entre les produits dérivés du phoque issus de chasses CI et ceux issus de chasses commerciales pouvait être conciliée avec l’objectif de protection des préoccupations morales du public de l’UE¹²¹ puisque l’UE n’a pas déployé des efforts comparables à ceux qu’elle avait déployés pour faciliter les Inuits groenlandais. Pour l’Organe d’appel, le groupe spécial a fait erreur en appliquant le même critère juridique au texte introductif de l’article XX que celui appliqué à l’article 2.1 de l’Accord OTC. L’Organe d’appel en conclut donc que le régime de l’UE ne satisfait pas aux prescriptions du texte introductif de l’article XX du GATT de 1994 et n’est pas justifié au regard de l’article XX a). ^{Footnote 122}

Sur le plan juridique, l’argumentation de l’Organe d’appel se tient parfaitement puisque les critères édictés par le droit de l’OMC ont été respectés. Toutefois, il ne tranche guère le débat sur le plan moral dans la mesure où interdire l’importation des produits dérivés du phoque canadien en Europe, même provisoirement au motif que les méthodes de chasse portent atteinte à la moralité publique des Européens, est un jugement de valeur qui risque de déstabiliser l’équilibre établi entre le respect des traditions et des valeurs de chaque pays d’une part et les règles du commerce international d’autre part.

Cette décision représente toutefois une victoire pour les défenseurs des droits des animaux puisqu’elle reconnaît le bien-être animal comme fondement de l’exception de moralité publique. ^{Footnote 123} Elle soulève cependant des interrogations quant aux abus possibles de l’exception de moralité. Elle donne une trop large liberté aux États pour déterminer les limites de l’acceptabilité morale des mesures prises par d’autres États. Cette décision pose un précédent sur la reconnaissance du bien-être animal comme raison légitime pour restreindre le commerce. ^{Footnote 124} Mais pour l’heure, le Canada s’en tire très bien et n’a pas manqué de crier haut et fort sa victoire. ^{Footnote 125}

États-Unis — certaines prescriptions en matière d’étiquetage indiquant le pays d’origine (EPO) ^{Footnote 126}

Cette affaire fait suite au recours intenté par le Canada et le Mexique au sujet des mesures prises par les États-Unis en 2013 pour se conformer aux recommandations de l’Organe de règlement des différends dans l’affaire États-Unis — certaines prescriptions en matière d’étiquetage indiquant le pays d’origine. ^{Footnote 127} On se souviendra qu’en 2008, le Canada avait demandé l’ouverture de consultations avec les États-Unis au sujet de certaines dispositions impératives en matière d’étiquetage indiquant le pays d’origine (EPO) de la Loi sur la commercialisation des produits agricoles de 1946, modifiées par la Loi sur la sécurité des exploitations agricoles et l’investissement rural de 2002 (Loi sur l’agriculture de 2002) et la Loi sur les produits alimentaires, la conservation et l’énergie de 2008 (Loi sur l’agriculture de 2008), et mises en œuvre par la règle finale provisoire du 28 juillet 2008. Le Canada contestait également la conformité avec le droit de l’OMC de la lettre de M. Vilsack, le Secrétaire américain à l’agriculture, sur la mise en œuvre de la mesure EPO.

Les dispositions visées prévoient un étiquetage obligatoire indiquant le pays d’origine en ce qui concerne les produits ci-dessus indiqués, y compris la viande de bœuf et de porc. Pour pouvoir être désigné comme produit visé exclusivement originaire des États-Unis, un produit ne peut provenir que d’un animal né, élevé et abattu exclusivement aux États-Unis. Serait exclue de cette désignation la viande de bœuf ou de porc provenant d’animaux exportés vers les États-Unis à des fins d’alimentation animale ou pour abattage immédiat. Les mesures contestées créent quatre catégories différentes pour l’étiquetage des morceaux de chair musculaire et une catégorie pour l’étiquetage de la viande hachée. Elles imposent des prescriptions en matière de tenue des registres, d’audit et de vérification aux producteurs tout au long de la chaîne de production de viande.

Le Canada avait considéré que les dispositions impératives en matière d’EPO sont incompatibles avec les obligations des États-Unis au titre de l’Accord sur l’OMC, des dispositions du GATT de 1994, de l’Accord OTC, de l’Accord SPS et des dispositions relevant de l’Accord sur les règles d’origine. Un an plus tard, c’est-à-dire, le 7 mai 2009, le Canada présente une nouvelle demande d’ouverture de consultations concernant les modifications connexes et les mesures adoptées par les États-Unis après sa demande initiale. Cette demande inclut aussi tous les amendements ou modifications des mesures relatives à l’EPO, y compris toutes les instructions futures concernant la mise en œuvre ou tous autres documents susceptibles d’être publiés en relation avec lesdites mesures. Le Canada considérait que les mesures citées étaient incompatibles avec les obligations des États-Unis au titre de l’Accord sur l’OMC, des dispositions du GATT de 1994, de l’Accord OTC, SPS et de l’Accord sur les règles d’origine.

Le 24 mai 2013, les États-Unis ont informé l’ORD qu’une décision finale avait été rendue par son administration apportant certaines modifications aux prescriptions en matière d’étiquetage EPO, dont il avait été constaté qu’elles étaient incompatibles avec l’article 2.1 de l’Accord OTC. Ils étaient d’avis que cette décision finale leur avait permis de se mettre en conformité avec les recommandations et décisions de l’ORD.

Le Canada conteste cette information américaine, considérant que les modifications apportées par les États-Unis étaient plus restrictives et causaient un dommage supplémentaire. C’est sur la base de cette contestation qu’un groupe spécial de mise en conformité a été constitué. Dans leur requête, le Canada et le Mexique demandent au groupe spécial de constater que les États-Unis ne se sont pas conformés aux recommandations et décisions adoptées par l’ORD le 23 juillet 2012, qui déclarent que la mesure EPO est contraire à l’article 2.1 et 2.2 de l’Accord OTC et à l’article III:4 du GATT de 1994.

Dans sa décision initiale, l’Organe d’appel avait confirmé la constatation du groupe spécial selon laquelle la mesure EPO était incompatible avec l’article 2.1 de l’Accord OTC parce qu’elle accordait au bétail importé un traitement moins favorable par rapport au bétail national similaire. Il en avait conclu que la manière la moins coûteuse de se mettre en conformité avec la mesure EPO consistait à utiliser exclusivement du bétail national, ce qui créait pour les producteurs des États-Unis une incitation à utiliser du bétail exclusivement national et avait donc une incidence préjudiciable sur les possibilités de concurrence du bétail importé.

Mais l’Organe d’appel avait aussi déclaré que l’analyse juridique du groupe spécial était incomplète, ^{Footnote 128} car il fallait également déterminer si l’incidence préjudiciable découlait exclusivement d’une distinction réglementaire, auquel cas elle ne serait pas contraire à l’article 2.1. Toutefois, l’Organe d’appel a constaté que l’incidence préjudiciable ne découlait pas exclusivement de distinctions réglementaires, car elles équivalaient à une discrimination arbitraire et injustifiable à l’encontre du bétail importé. L’Organe d’appel a constaté que les prescriptions en matière de tenue des registres et de vérification imposaient une charge disproportionnée aux producteurs et entreprises de traitement par rapport aux renseignements sur l’origine donnés aux consommateurs. Cette distinction réglementaire établie par la mesure EPO n’était donc pas légitime au sens de l’article 2.1 de l’Accord OTC, la séparation entraînant des coûts plus élevés.

Dans son rapport, le groupe spécial de mise en conformité a considéré que l’étiquetage indiquant le lieu de production tel que prescrit par la mesure EPO modifiée, entraîne en lui-même et à lui seul une augmentation du nombre d’étiquettes distinctes. ^{Footnote 129} Or, un plus grand nombre d’étiquettes signifie encore une augmentation de la séparation. La mesure EPO modifiée nécessite une augmentation de la séparation comparativement à la mesure initiale. Mais la séparation ne constitue pas en soi une incidence préjudiciable au regard de l’article 2.1 de l’Accord OTC. Il faut déterminer si la séparation “modifie les conditions de concurrence … au détriment du produit importé.” Dans le cas des étiquettes, la mesure EPO modifiée crée une plus forte incitation en faveur de la transformation du bétail exclusivement national et une absence d’incitation à l’utilisation du bétail importé. ^{Footnote 130} Dans ces conditions, on peut conclure à une plus grande incidence préjudiciable sur le bétail importé. ^{Footnote 131}

Le groupe spécial a aussi considéré que la mesure EPO modifiée, accorde au bétail importé un traitement moins favorable que celui qui est accordé aux produits similaires originaires des États-Unis. De cette façon, la mesure EPO modifiée enfreint l’article 2.1 de l’Accord OTC en ce qui concerne les morceaux de chair musculaire provenant de bétail abattu aux États-Unis. ^{Footnote 132}

En ce qui concerne l’Accord OTC, le groupe spécial a jugé que les parties avaient convenu que la mesure EPO modifiée poursuit le même objectif que la mesure EPO initiale. ^{Footnote 133} La question est donc de savoir si cet objectif est de fournir des renseignements sur l’origine des animaux (allégations des plaignants) ou plus spécifiquement des renseignements sur les lieux où les animaux sont nés, élevés et abattus (allégations des États-Unis). Cet objectif est de fournir aux consommateurs des renseignements sur l’origine des animaux. ^{Footnote 134} Le Groupe spécial conclut que la mesure poursuit un objectif légitime et contribue à la réalisation de cet objectif. ^{Footnote 135} Toutefois, étant donné les exemptions, la mesure EPO modifiée apporte une contribution considérable, mais nécessairement partielle à son objectif, qui est de fournir aux consommateurs des renseignements sur l’origine. La mesure EPO modifiée a donc accru le degré de caractère restrictif pour le commerce de manière considérable.

Le groupe spécial n’a toutefois pas pu déterminer la gravité de ces conséquences. Il a procédé à une analyse comparative avec quatre mesures de rechange pour constater que les plaignants n’ont pas établi prima facie que l’une quelconque de ces mesures de rechange démontrait que la mesure EPO modifiée était plus restrictive pour le commerce qu’il n’était nécessaire au sens de l’article 2.2 de l’Accord OTC. ^{Footnote 136}

S’agissant de l’article III.4 du GATT de 1994, le groupe spécial a jugé que la mesure EPO modifiée viole l’article III.4 du GATT de 1994 en ce sens que “si le résultat est que la mesure a une incidence préjudiciable sur les conditions de concurrence des produits importés similaires, cette incidence préjudiciable équivaudra à un traitement qui est moins favorable au sens de l’article III:4.”