Si les débats historiographiques ont récemment remis au premier plan le concept d’empire, ils ont laissé en lisière celui de bureaucratie. Le pari du colloque de Dublin en 2011 était précisément de croiser ces deux catégories pour analyser diverses expériences historiques sur plus d’un millénaire et demi. L’histoire « mondiale » que le recueil des actes présente ici évite heureusement l’approximation, voire la confusion, puisqu’elle est ramenée, par les seize essais portant chacun sur un cas, à des espaces-temps de quelques siècles ou de quelques décennies.

Le monde non occidental, de la Chine des Song (x^e-xiii^e siècle) à l’Amérique inca du xv^e siècle, en passant par la formation du monde musulman ou l’empire ottoman (xiii^e-xx^e siècle), compose un premier ensemble. Cette perspective intercontinentale est complétée par la longue durée des entreprises impériales européennes, de l’Empire romain tardif à l’émergence de l’empire byzantin et aux Carolingiens, jusqu’au Saint-Empire et aux bureaucraties impériales espagnoles ou napoléoniennes. Le destin de l’empire britannique est saisi dans le cadre étroit de l’empire angevin, puis lors de son expansion moderne entre le xiii^e et le xvii^e siècle, avant de basculer dans l’aventure coloniale en Inde ou en Afrique. La conclusion, confiée à un sociologue, s’oriente vers les modes d’appropriation de la bureaucratie impériale et les moyens de communication inhérents au gouvernement à distance de ces grands ensembles.

À travers une savante réflexion, l’ouvrage introduit efficacement à la gouvernance de chacun des empires en offrant au lecteur une vue complexe du fonctionnement et de la diversité des constructions impériales. On regrette que les abondantes et précieuses références bibliographiques qui y renvoient soient restées dispersées dans les notes infrapaginales de chaque contribution. Si la collection de cas et un copieux index incitent naturellement le lecteur à tracer son propre chemin au gré de sa curiosité, l’intérêt majeur du livre est d’offrir, à travers plusieurs visions synchroniques, un comparatisme assumé et pensé à l’échelle du monde.

Dans la longue durée médiévale, du vii^e au xv^e siècle, l’État national n’existe pas. Aucun peuple n’est gouverné sur un territoire régi par des lois uniformément applicables et les empires sont seuls à pouvoir incarner une forme d’universalisme politique. Certes, la violence, souvent fondatrice et toujours présente, conditionne en permanence la domination politique qui opère un partage radical entre une communauté élargie de « civilisés » et les autres. Mais l’autorité impériale, dès lors qu’après la conquête du pouvoir elle a pris conscience de l’impossibilité de gouverner à cheval entre les deux, se fonde nécessairement sur différentes pratiques. Certaines d’entre elles, juridiques ou fiscales, adaptent les héritages et les usages des sociétés locales pour prendre en compte l’hétérogénéité des communautés, toujours porteuse de fragmentations. Surtout, elles codifient les échanges entre centre et périphérie grâce à des systèmes d’information souvent sophistiqués, de façon à lutter contre la tyrannie de la distance. En apprenant ainsi à négocier, les élites politiques et militaires, tout comme le personnel des bureaux, s’emploient à stabiliser les statuts et les rapports sociaux. D’autres pratiques, tout aussi universelles, visent essentiellement à raconter le passé impérial : ce grand récit de l’autorité est à enrichir et à réactualiser en permanence. Si, selon la belle expression de Peter Crooks et Timothy Parsons, l’« Europe continentale fut elle-même un palimpseste de régimes impériaux » (p. 21), on peut retrouver dans chaque empire le palimpseste sur lequel la mémoire des anciennes formations impériales naturalise la domination la plus récente.

Une interrogation surgit alors : comment des systèmes qui se sont si longtemps perpétués ont-ils pu servir de creuset aux États-nations ? L’ouvrage propose de chercher la réponse dans la rupture de l’équilibre instable des gouvernements d’empire. Contraint de gérer l’hétérogénéité de l’ensemble impérial, le pouvoir central ne s’exerce qu’à travers la double autorité de sa bureaucratie et des élites provinciales. Or ce compromis politique et militaire, culturel et économique, est mis en danger dès lors que le contrôle bureaucratique, légitimé par une idéologie fondée sur l’infériorité des gouvernés, s’intensifie et s’hypertrophie au point de saper la dyarchie régionale. En ce sens, l’histoire de la bureaucratie, vue comme un élément des systèmes sociaux et des cultures politiques, ne se confond pas avec l’histoire de l’administration et des techniques administratives. Cette bureaucratie est l’un des ressorts constitutifs des transformations sociales des empires entre lesquels, de ce fait, la comparaison devient possible.

Celle-ci doit porter sur les variations de l’activisme bureaucratique et révéler les failles qui ont provoqué l’émergence des structures nationales en précipitant la fin de l’universalisme impérial dans le chaos de la fragmentation des formes politiques. Soucieux de nuancer, les directeurs d’ouvrage soulignent pourtant les difficultés d’un tel comparatisme. Ce sont essentiellement les bureaucrates qui ont nourri les archives des historiens, offrant le seul point de vue des dominants, en particulier pour les périodes les plus récentes, tandis que la paperasse de l’Occident s’imposait comme la manifestation explicite de la supériorité normative de l’« État » et la trace d’une culture politique supérieure. Une autre difficulté résiderait dans l’appréciation portée sur le degré de sophistication atteint par les différentes organisations bureaucratiques des sociétés anciennes. En quoi une moindre complexité traduirait-elle un défaut d’organisation, comme dans l’empire inca si faiblement institutionnalisé ? Et en quoi cela signalerait-il l’« échec » du contrôle de sociétés impériales, fondées sur de longues trajectoires historiques bien différentes ?

Si le programme comparatiste de l’ouvrage est avant tout une proposition de lecture de l’ensemble des essais, il est tentant d’entrevoir d’autres perspectives capables de prolonger et de complexifier la comparaison entre les bureaucraties d’empire, au-delà des variations fonctionnelles de leurs opérations. Il s’agirait de mesurer les écarts et les divergences dans trois domaines. Tout d’abord, les bureaucraties étaient souvent étroitement liées aux mondes lettrés. Le rôle des élites lettrées dans la Chine des Song était évident, puisque les examens y devinrent la voie royale de l’accès à la fonction publique, mais les héritiers et les tenants des traditions savantes étaient présents bien avant, à la cour de Byzance, au sein du gouvernement de Charlemagne, dans les bureaux de Bagdad ou, bien plus tard, dans le Reich tardo-médiéval doté d’une bureaucratie peu nombreuse mais où « les écrits rédigés au nom du monarque portaient une charge idéologique qui, potentiellement, traversait chaque détail » (p. 242). Derrière les spécialistes, il y avait donc des réseaux savants aptes à agir tout autant qu’à façonner les miroirs de leurs principes d’actions. Ces hommes étaient pleinement conscients qu’agencer le grand récit impérial était un acte politique majeur : c’était, au même titre qu’écrire la loi, un acte instituant Footnote ¹.

Ensuite, des différences importantes touchaient aux formes de transmission et de validation des savoirs techniques et des traditions savantes. D’un côté, le développement des écoles était une condition du transfert des savoirs d’une génération à l’autre, un processus social que la parenté au sens large avait assumé et, de fait, continua à assumer. De l’autre, le mérite intellectuel était loin d’être le seul ou le premier critère de recrutement dans la bureaucratie, comme l’attestent les systèmes de patronage. Comment évaluer le poids respectif de ces institutions ? Les familles et l’institution officielle de la « protection » pesèrent très lourd dans le cas byzantin, mais aussi en Chine – malgré les records du nombre de lauréats aux concours de la fin du x^e siècle, l’administration des Song recruta largement, et parfois d’abord, ses fonctionnaires par protection.

Enfin, d’autres questions se posent : comment les bureaucrates se représentaient-ils leur pouvoir ? Jusqu’à quel point estimaient-ils qu’ils servaient ? Dans quels cas considéraient-ils qu’ils incarnaient l’autorité impériale et que la pérennité de la dynastie dépendait de leur propre pouvoir ? Si, dans les empires musulmans, les vaincus étaient fréquemment les dépositaires de l’ordre impérial dont ils faisaient la théorie – comme ici les élites persanes –, dans le cas chinois, les lettrés-fonctionnaires au cœur du système parlaient d’un « corps dynastique » (guoti). C’est d’ailleurs ce même terme, kokutai en japonais, que reprirent, au péril de leur vie, les opposants au Grand Japon, le seul empire contemporain venu du passé mais absent de cette recherche. En prônant un nouveau « corps politique » au plus fort de la guerre du Pacifique, ces intellectuels soutenaient que l’empereur ne détenait qu’une part de la souveraineté, celle-ci étant constituée par un champ de forces dont il n’était que le centre de gravité.

La solidité de ce livre trouve ainsi son origine dans la richesse d’une enquête portant sur l’un de ces champs de forces. Certes, la rationalité bureaucratique, entendue comme instrument des équilibres politiques, était souvent essentielle à l’ordre impérial, mais si la présence des bureaucrates semblait si indispensable, c’est qu’ils surent aussi se mettre en scène pour incarner l’idée même d’empire.